Главной таксономической функционально-территориальной единицей планирования, прогнозирования и реализации рекреационной деятельности на макроуровне является рекреационный район, представляющий подсистему единой рекреационной системы страны, для которой характерна широкая специализация в предоставлении рекреационных услуг населению на основе сочетания благоприятных природных рекреационных ресурсов и социально-экономических условий. Для практической реализации рационального природопользования в рекреационном районе, кроме названных, нужны новые формы взаимодействия общества и природы, узаконенные соответствующими постановлениями директивных органов, например создание регионов с режимом особого природопользования. Основная цель режима особого природопользования - комплексное развитие производительных сил региона и полное сохранение имеющихся особо ценных объектов, если по какой-либо причине их невозможно объявить заповедником или другой охраняемой территорией [29, 22-23]. Регионы с режимом особого природопользования занимают промежуточное место между территориями с обычными традиционными формами пользования природными ресурсами и особо охраняемыми территориями. Эти регионы не исключаются из хозяйственного оборота, хотя имеют место определенные ограничения хозяйствования.
Основные организационно-хозяйственные принципы формирования режима особого природопользования включают:
опережение темпами роста капитальных вложений на средозащиту темпов увеличения затрат на общехозяйственное развитие;
полное средо- и ресурсозащитное ведение хозяйства при использовании любых видов ресурсов во всех отраслях производственной и непроизводственной сфер;
минимизация отходов производства, увеличение комплексной и углубленной переработки всех видов ресурсов;
запрещение развития производств с особо вредными выбросами в гидросферу и атмосферу;
нормирование и регулирование рекреационных нагрузок на природные комплексы исходя из рекреационного районирования и зонирования;
создание сети опорных пунктов наблюдения за качеством естественной среды и использованием природных ресурсов [29, 26-27].
Перечисленные принципы служат основой для разработки стратегической линии формирования режима особого природопользования в рекреационных районах и должны быть детализированы в зависимости от специфических условий и особенностей того или иного региона. Однако новые формы природопользования не дадут желаемого эффекта без соответствующей организации системы управления. Решение же частных задач организации системы управления охраной природы в рекреационных районах необходимо сочетать с разработкой общих проблем организации природоохранной деятельности.
На третьей сессии Верховного Совета СССР одиннадцатого созыва, состоявшейся 2-5 июля 1985 г., был рассмотрен вопрос "О соблюдении требований законодательства об охране природы и рациональном использовании природных ресурсов". Отмечена необходимость совершенствования межведомственного управления охраной окружающей среды на всех уровнях, так как ныне существующие природоохранные органы рассредоточены более чем по двадцати министерствам и ведомствам и их деятельность зачастую дублируется. Поэтому требуется принять меры по упорядочению государственного управления охраной природы [104].
Указанная проблема неоднократно обсуждалась в трудах советских ученых и нашла отражение в трех аспектах: организационном, экономическом и правовом. Суть организационного аспекта состоит в том, чтобы привести структуру управляющей системы в более совершенный вид в соответствии с теми задачами, которые выдвигает современное производство. Усовершенствованная структура должна создать условия для более эффективного управления природоохранной деятельностью. Нельзя сосредоточивать эксплуатацию ресурсов и контроль над их состоянием в руках одного ведомства.
В условиях ведомственной разобщенности территориальный принцип управления процессами природопользования и, в частности, природоохранной деятельностью имеет определенные преимущества перед отраслевым принципом управления [136, 46]. На необходимость централизации управления природоохранной деятельностью, создания специальных управляющих звеньев указывают К.А. Багриновский, М.Я. Лемешев [22, 686], М. Лойтер [83,37] и др.
В связи со сложностью и многогранностью проблем, связанных с охраной окружающей среды, требуется перейти от узковедомственной (отраслевой) охраны среды к вневедомственной, комплексной, что должно повлечь изменение структуры отраслевого управления народным хозяйством [80, 37]. На декабрьском (1983 г.) Пленуме ЦК КПСС подчеркивалось, что в сфере охраны природы, пожалуй, "как ни в какой другой сфере, нетерпим ведомственный подход. Он резко снижает эффективность использования капитальных вложений, препятствует проведению единой политики в осуществлении природоохранных мероприятий, порождает безответственность за экологические последствия принимаемых решений, ведет к мнимой экономии, которая в конечном счете оборачивается большими потерями. Словом, нужно подходить к этой проблеме комплексно, с общегосударственных позиций, решительно улучшить всю систему управления и контроля за состоянием окружающей среды" [17, 17], Кроме того, следует разделить контрольно-надзорные и хозяйственно-эксплуатационные функции.
Контроль за использованием природных ресурсов и сохранением требуемых качеств окружающей среды посилен лишь для специального централизованного вневедомственного органа, обладающего широкими полномочиями. Вопросы о структуре, компетенции и необходимости его создания неоднократно обсуждались в научной литературе по проблемам природопользования [64, 213, 214; 52].
Во Львовском отделении Института экономики АН УССР разработаны предложения по совершенствованию структуры управления природоохранной деятельностью [44, 17-23; 102, 128-152]. В сфере управления охраной окружающей среды выделяются четыре уровня: локальный, областной, республиканский, союзный. На каждом из них реализуются определенные функции, причем необходимость в них различна на разных уровнях. Поэтому основная задача состоит в рациональном распределении функций между уровнями управления таким образом, чтобы образованная структура охватила все функции. Тем самым будут созданы предпосылки для эффективного управления.
Структура управления охраной природы на областном и региональном уровнях претерпевает определенные изменения. Так, целесообразно областные инспекции по охране природы преобразовать в областные управления (тем самым подчеркивается не только их контролирующая, но в целом управленческая функция) и передать им многочисленные контрольно-регулирующие функции и штаты ведомственных органов. Например, во Львовской области существует бассейновое управление по регулированию и использованию вод Минводхоза УССР, региональная инспекция по работе газоочистных и пылеулавливающих установок Минхиммаша, инспекция по охране-атмосферного воздуха Госкомгидромета СССР, рыбинспекция Укр. рыбвода, инспекция лесов Минлесхоза, отдел охраны малых рек облводхоза, инспекция по охране природы Госкомприроды УССР и др.
При концентрации функций, выполняемых перечисленными инспекциями, в рамках вневедомственного органа управления по охране природы целесообразно создать в нем следующие отделы: охраны атмосферного воздуха, вод и рыбных запасов, земель и недр, растительного, животного мира и заповедных объектов, планово-экономический, группу экспертизы проектов, информации и лабораторию качества воды и воздуха [102, 129]. Состав такого органа управления во Львовской области насчитывал бы около 60 чел. и еще 50 чел. были бы необходимы для обеспечения работы 20 районных инспекций. В существующих разрозненных отделах, управлениях и инспекциях по охране различных компонентов природной среды насчитывается 117 чел.
Таким образом, при двойном подчинении управлений по охране природы облисполкомам, располагающим исполнительной властью в пределах административного района, и государственным централизованным органам по охране природы в областях могут быть созданы более полномочные органы по управлению охраной природной среды, чем те многочисленные и маломощные инспекции, которые имеются сейчас. Некоторые ведомственные службы (облсанэпидемстанция, гидрометбюро) в силу их специфического предназначения нельзя подчинить областным управлениям. Поэтому следует конкретизировать перечень выполняемых ими функций.
Ряд экологических проблем, возникающих в бассейнах крупных рек, горных экосистемах, больших шквальных комплексах, лесных и других экосистемах, обусловлены природно-хозяйственными различиями разных территорий и не могут быть решены силами локальных областных, а иногда и республиканских органов управления природоохранной деятельностью. В данном случае межобластная или межреспубликанская координация в зависимости от остроты и сложности проблемы и масштабов региона может осуществляться в различных формах.
Одним из вариантов решения проблемы координации природоохранной деятельности в регионах может рассматриваться создание межотраслевого территориального комплекса охраны природы, работа которого регламентируется целевой комплексной программой [45, 22]. Устойчивая взаимосвязь деятельности входящих в территориальный комплекс предприятий и организаций обеспечивается программой, направленной на обеспечение нормальных экологических условий в регионе.
Карпатский регион УССР представляет собой единую экосистему и охватывает по административному делению территорию Львовской, Закарпатской, Ивано-Франковском и Черновицкой областей УССР. Водные ресурсы горных районов Карпат, на которые приходится всего 6 % территории УССР, составляют 30 % всех водных ресурсов республики. Особую ценность представляют леса региона, в которых сосредоточено 42 % общего запаса спелого леса в УССР. На данной территории имеется свыше 800 источников целебных минеральных вод. При хозяйственном освоении региона и прилегающих к нему территорий не всегда учитывают особую ранимость горных экосистем, что приводит к нарушению их динамического равновесия и обусловливает катастрофические паводки, оползни, ветровалы, лавины и сели.