Л. Г. Батракова, А. В. Григорьев
Рациональное природопользование и охрана окружающей среды относятся к числу важнейших научно-практических задач. Актуальность и масштаб экологических проблем связаны с усилением взаимодействия общества и природы, ухудшением качества окружающей природной среды, возрастанием технологических и рекреационных нагрузок на природные комплексы, уменьшением доступности природных ресурсов и рядом других причин.
Хозяйственное использование тех или иных природных ресурсов, имеющих как сырьевой, так и несырьевой характер (например, рекреационные ресурсы), вызывает объективную необходимость осуществления природопользователями расчетов с го - сударством, являющимся в большинстве случаев собственником этих ресурсов и несущим бремя расходов по восстановлению природного потенциала на территории России.
Платежи за пользование природными ресурсами как важнейший инструмент экономического регулирования взаимоотношений предпринимателей, государства и общества должны обеспечивать решение следующих основных задач:
рациональное и экологически рациональное использование ограниченных природных ресурсов;
стимулирование добычи и производства необходимого обществу сырья;
сбор средств государственного бюджета;
обоснованное изъятие всех видов природной ренты и последующее ее справедливое распределение в масштабах государства.
В настоящее время на государственном уровне признана необходимость перехода к устойчивому развитию территорий, обеспечивающему сбалансированное решение социально-экономических задач и проблем сохранения благоприятной окружающей среды и природно-ресурсного потенциала в целях удовлетворения жизненных потребностей нынешнего и будущих поколений [7].
Основным условием перехода к устойчивому развитию территорий и в том и в другом случае является получение достаточного дохода от освоения ее природно-ресурсного потенциала. Таким образом, основу экономического механизма природопользования, нацеленного на создание условий для устойчивого развития территории, составляет система платежей за использование природных ресурсов.
Действенным инструментом экономического механизма обеспечения экологической безопасности
является взимание экологических налогов и платежей с физических и юридических лиц, осуществляющих пользование природными ресурсами.
История развития экологических налогов и платежей уходит в далекое прошлое. Так, основой всех налогов и платежей было поземельное обложение. Однако с развитием производства, интеграционных процессов, ростом загрязнения окружающей среды, в том числе земельных ресурсов, плата за землю перешла в категорию экологических налогов и платежей.
Так, в 1991 г. с принятием закона «О плате за землю» определен целевой характер платы за землю, целью ее введения является стимулирование рационального использования, охраны и освоения земель, повышения плодородия почв и др.
При административно-командной системе экологические налоги и платежи существовали, не выделяясь в отдельную группу, и в целом все налоги и платежи - и экономические, и экологические - выполняли фискальную функцию. Такая «уравниловка» имеет свои отрицательные последствия: продолжительное время реализовывалась только фискальная функция налогов и платежей; целевые налоги и платежи стали превращаться в общие; среди многих мер по стабилизации уровня экологической безопасности были забыты методы налогового регулирования; «фискальность» налогов и платежей перечеркивала много принципов построения всей фискальной системы государства (например, социальной справедливости, равномерности, исключения двойного налогообложения).
Начиная с 1990 г. в России формировалась система экологических платежей, предусматривающая выполнение не только фискальной функции, но и еще двух важнейших функций: стимулировать сокращение уровня негативного воздействия на окружающую среду; аккумулировать денежные средства, предназначенные для ликвидации негативных экологических последствий производства. Компенсационный характер экологических платежей предопределяет их целевую сущность. На первом этапе развития современной налоговой системы России ряд экологических платежей полностью либо частично зачислялся во внебюджетные либо в целевые бюджетные фонды. Существовали следующие федеральные фонды, в которые зачислялись отдельные экологические платежи: экологический фонд, фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы, фонд восстановления и охраны водных объектов, фонд управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов. С 1 января 2000 г. указанные федеральные фонды консолидированы в федеральном бюджете.
Однако не все из экологических налогов и платежей относятся к налогам и сборам, взимаемым на основании законодательства о налогах и сборах. Ряд платежей носит неналоговый характер. При рассмотрении вопроса о налоговом или неналоговом характере конкретного экологического налога и платежа следует учитывать следующее. До 1 января 2005 г. перечень налогов и сборов определяется статьями 19, 20 и 21 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. № 2118-1 «Об основах налоговой системы в РФ» [8, с. 13]. С 1 января 2005 г. указанный Закон утратил силу, и состав налогов и сборов устанавливается статьями 13, 14, 15 части первой Налогового кодекса РФ. В настоящее время в России статьями 13-15 Налогового кодекса РФ установлена следующая система налогов и сборов, относящихся к платежам за пользование природными ресурсами: федеральные налоги и сборы - налог на добычу полезных ископаемых, водный налог, сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов; местные налоги и сборы - земельный налог. Также предусмотрен специальный налоговый режим - система налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции, - в соответствии с которым инвестор уплачивает только часть налогов и сборов. При этом финансовая наука и налоговое право проводят различия между понятиями «налоги» и «сборы». Порядок уплаты, последствия неуплаты и другие аспекты регулирования у налогов и сборов различаются. Многие понятия, применимые к налогам (налогоплательщик, налоговый агент, объект налогообложения), неприменимы к сборам. Однако, учитывая, что предусмотренные в Налоговом кодексе сборы обладают основными признаками налога с определенной особенностью их исчисления и уплаты, нормы Налогового кодекса распространяются на них как на налоги. В соответствии с Налоговым кодексом сборам за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов придается налоговый характер. Таким образом, только перечисленные виды экологических платежей являются по правовой природе налоговыми.
Неналоговый характер имеют плата за негативное воздействие на окружающую среду, платежи за пользование недрами, арендная плата за землю, платежи за пользование водными объектами, платежи за пользование лесным фондом. Отнесение платежей к налоговым или неналоговым означает наличие или отсутствие возможности применения мер принудительного взыскания платежей, начисления пени и применения налоговых санкций. Тем не менее, несоблюдение порядка уплаты неналоговых платежей может повлечь применение каких-либо административных санкций - отзыв лицензии, разрешения, наложение административных штрафов. В связи с этим следует иметь в виду, что органами го - сударственного контроля по ресурсным платежам являются не только налоговые органы (органы Федеральной налоговой службы).
К контролирующим органам относятся также Министерство природных ресурсов и экологии РФ, Министерство промышленности и торговли РФ, Министерство энергетики РФ, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральное агентство по недропользованию, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору и др.
В действующей фискальной системе возможны и другие классификации экологических налогов и платежей в зависимости от признака, положенного в основу сравнения:
Относительно уровня использования природных ресурсов:
Условно -постоянные - налоги, сборы и платежи за пользование природными ресурсами. К ним относятся платежи за пользование лесным фондом, недрами, сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов и т. д.
Условно -переменные - налоги, сборы и платежи, которые влияют на состояние природных ресурсов. К ним относится плата за негативное воздействие на окружающую среду, арендная плата за землю и т. д.
Относительно субъектов налогов:
Основные - налоги, сборы и платежи, кото - рые платятся основной массой налогоплательщиков (водный налог, земельный налог).
Специфические - налоги, сборы и платежи, которые платятся определенной категорией налогоплательщиков (платежи за пользование недрами).
По цели введения:
Целевые - налоги, сборы и платежи, целью введения которых является стимулирование рационального использования природных ресурсов, охраны окружающей среды (платежи за землю, платежи за пользование лесным фондом).
Компенсационные - налоги, сборы и платежи, которые взимаются с целью возмещения затрат на компенсацию воздействия негативных факторов на окружающую среду (плата за негативное воздействие на окружающую природную среду).
В настоящее время природопользование в России регулируется законодательными актами, принятыми в 1991-2006 гг. Среди них законы «Об охране окружающей природной среды», «О недрах», «О животном мире», «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», Налоговый кодекс РФ, Водный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ, Земельный кодекс и др. [1-6]. В соответствии с концепцией го - сударственной экологической политики, изложенной в Законе «Об охране окружающей природной среды», плата за природные ресурсы (землю, недра, воду, лес и иную растительность, животный мир, рекреационные и другие природные ресурсы) должна взиматься за право пользования природными ресурсами в пределах установленных лимитов; за сверхлимитное и нерациональное использование природных ресурсов; на воспроизводство и охрану природных ресурсов.