Основная задача государственного управления в сфере обеспечения правового режима государственной границы РФ состоит в том, чтобы не узковедомственный, а общегосударственный подход определял деятельность различных субъектов обеспечения правового режима государственной границы РФ.
С учетом осмысления собственного опыта и комплексного анализа законодательной практики ведущих стран мира требуется разработка научно обоснованной концепции государственного управления в сфере обеспечения специальных административно-правовых режимов. Основой внимания к проблеме их формирования является механизм формирования и реализация стратегии государственной безопасности России, призванной обеспечить защиту национальных интересов страны от внешних и внутренних угроз за счет политических, экономических, военных, правовых, научно-технических и иных возможностей государства.
За последнее десятилетие в Российской Федерации был принят ряд "режимных" законодательных актов: Федеральный конституционный закон "О чрезвычайном положении", Федеральный конституционный закон "О военном положении", Закон РФ "О закрытом административно-территориальном образовании", Закон РФ "О Государственной границе Российской Федерации"; Федеральный закон "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" и др. Принятие этих законов поставило науку административного права перед необходимостью серьезно заняться исследованием вопросов специальных административно-правовых режимов, поскольку специальный режим часто связан с ограничением прав и свобод граждан. С помощью международно-правовых режимов мировое сообщество решает наиболее глобальные проблемы безопасности (использование воздушного пространства, территориальных вод, космоса, международных проливов, эфира, отдельных территорий суши, противодействие радиационной, военной, экологической и другим угрозам). У России на этой общей основе возникают соответствующие обязательства и проблемы, появляется необходимость сообразовывать внутренние интересы со всеобщими принципами и международными договоренностями с учетом, разумеется, собственных государственных интересов и иных внутригосударственных факторов в сфере безопасности.
Несмотря на определенную взаимосвязь и взаимодействие международных и внутригосударственных режимов, группу административно-правовых режимов нельзя считать чем-то напрямую производным от международно-правовых режимов. Ведь основой административно-правовых режимов является суверенная концепция собственной безопасности, которая опирается на внутренние экономические, политические, социальные и иные факторы.
Роль конституционных норм в реализации специальных административно-правовых режимов нельзя недооценивать по двум причинам. Во-первых, Конституция России осуществляет первичную легализацию таких административно-правовых режимов, как чрезвычайное и военное положение, режимы государственной границы, пограничных зон, континентального шельфа, территориального моря, исключительной экономической зоны, особо охраняемых природных территорий (ст. 71, 72, 87, 88) и др. Во-вторых, в Конституции России закреплены основополагающие положения и принципы функционирования административно-правовых режимов - принцип неприкосновенности определенных основных прав и свобод (ч. 3 ст. 56), основания ограничения прав и свобод (ч. 3 ст. 55), принцип официального опубликования законов (ч. 3 ст. 15), утверждение Советом Федерации указов Президента России (п. "б", "в" ч. 1 ст. 102).
В настоящее время процедура введения и осуществления административно-правового режима чрезвычайного положения нормативно-правовыми актами различной юридической силы регламентирована недостаточно подробно. В связи с этим насущной проблемой является принятие комплекса нормативно-правовых актов, конкретизирующих и детализирующих различные аспекты оснований и порядка введения и реализации административно-правового режима чрезвычайного положения.
Организованные преступные сообщества пытаются установить в настоящее время контроль над стратегическими отраслями экономики и жизнеобеспечения (топливно-энергетический комплекс, металлургия и др.). Обозначилось явное стремление лидеров криминальных формирований стать владельцами промышленных предприятий, банков, коммерческих структур. Распространение получают такие формы коррупции, как противоправное совместительство должностей в органах власти и управления с должностями в коммерческих структурах, содействие передачи госсобственности в частные руки на льготных условиях. Главное внимание иностранных разведок уделяется сбору информации о внутренних и внешних политических ориентирах; военной политике и путях ее реализации; направленности научных исследований и технических экспериментов. Особый интерес иностранные спецслужбы проявляют к фундаментальным научным разработкам, новейшим военным технологиям и современным образцам военной техники. Приоритетной задачей спецслужб остается создание позиций в российских властных структурах[5].
Защита территориальной целостности и государственного единства Российской Федерации требует четкого понимания конституционных норм о носителе государственного суверенитета в Российской Федерации и их неукоснительного соблюдения[6]. Суверенным государством является Российская Федерация в целом, а не ее составные части. Все органы государственной власти в своей совокупности реализуют государственный суверенитет, носителем и единственным источником которого является многонациональный народ нашей страны. В этой связи недопустимо и неконституционно наделять суверенитетом отдельные звенья государственной власти на уровне субъектов Федерации.
"Парад суверенитетов" в 90-х годах прошлого века был, в определенной мере, реакцией на жестко централизованную политику, проводившуюся Союзом ССР. Однако главным образом он был обусловлен слабостью центральной власти на тот период, равно как и эксплуатацией ложно понимаемого принципа права наций на самоопределение, который не может использоваться в ущерб территориальной целостности государств. Эти положения, как и принцип нерушимости государственных границ, зафиксированы в ряде международных документов, в том числе в Хельсинкском Заключительном акте СБСЕ 1975 г.
Следует подчеркнуть, что ст. 5 Конституции, называя республики государствами, не наделяет их суверенитетом и не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации, что подтверждено правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации[7]. В Конституции России установлено, что Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории (ч. 3. ст. 4). Кроме того, федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности и единстве системы государственной власти (ч. 3 ст. 5). В этой связи у федерального центра должен быть полный набор адекватных механизмов обеспечения, а при необходимости - восстановления территориальной целостности и единства государственной власти.
Основным механизмом обеспечения территориальной целостности и единства государственной власти в федеративном государстве является институт федерального вмешательства, или "федеральной интервенции". Нарушение, а иногда и сама угроза нарушения конституционного строя, территориальной целостности, единства и субординации в деятельности федеральных органов и органов субъектов Федерации по предметам ведения Российской Федерации и ее полномочиям по предметам совместного ведения, отказ от выполнения или соблюдения решений Федерации каким-либо субъектом могут и должны вызывать ответную реакцию Российского государства.
Сложившиеся в мире практики федерального вмешательства могут быть "мягкими" и выражаться прежде всего в финансово-экономическом воздействии (например, отказ от выплаты субъекту Федерации его доли в общегосударственных доходах)[8] либо в отмене нормативных актов субъекта федерации, если они противоречат федеральному законодательству, в том числе органами конституционного контроля. Существуют и более жесткие формы, в частности, расформирование органов власти субъекта и управление им через специально уполномоченное должностное лицо (комиссара и т.д.) либо непосредственно из центра (прямое президентское правление), а также применение вооруженной силы, то есть ввод специальных подразделений полиции и (или) собственно вооруженных сил[9]. В целом использование федерального вмешательства играет значительную роль в поддержании конституционного порядка и защите целостности зарубежных федераций[10].