В этой связи суды обращаются в соответствующие правотворческие органы с предложением о совершенствовании законодательства, которым приходится планировать внесение соответствующих изменений и дополнений в действующее законодательство.
Тема 6. Правотворчество местных органов управления и самоуправления
Вопросы темы:
6.1 Характерные черты правотворческого процесса в административно-территориальных единицах Республики Беларусь
6.2 Правотворческая деятельность местных Советов депутатов
6.3 Правотворческая деятельность исполнительных комитетов
6.4 Формы взаимодействия субъектов местного управления и самоуправления друг с другом в процессе правотворческой деятельности
6.1 Характерные черты правотворческого процесса в административно-территориальных единицах
Республики Беларусь
Согласно ст. 120 Конституции Беларуси «Местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы в пределах компетенции решают вопросы местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на соответствующей территории, исполняют решения вышестоящих государственных органов».
Для выполнения своих полномочий органы местного управления и самоуправления наделены правом принятия нормативных правовых актов. Так, в соответствии с частью 1 ст. 122 Конституции «Местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы на основании действующего законодательства принимают решения, имеющие обязательную силу на соответствующей территории».
Решения органов местного управления и самоуправления – нормативные правовые акты, принимаемые местными Советами депутатов, исполнительными и распорядительными органами в пределах своей компетенции с целью решения вопросов местного значения и имеющие обязательную силу на соответствующей территории (часть 17 ст. 2 Закона о нормативных правовых актах Республики Беларусь).
В соответствии с Законом «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» система местного самоуправления включает местные Советы депутатов и органы территориального общественного самоуправления (советы и комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, домовые, уличные, квартальные, поселковые, сельские комитеты и другие органы, в том числе единоличные). Местное самоуправление осуществляется также путем проведения местных референдумов, собраний граждан и через иные формы участия граждан в государственных и общественных делах (ст.5). Правовая природа Советов характеризуется двойственной юридической природой: с одной стороны, они представительные органы государственной власти, с другой стороны, вторая составляющая их правовой природы – общественная, самоуправленческая. Соответственно, нормативные правовые акты местных Советов обладают двойственной юридической природой: с одной стороны, - это решения государственных органов, а с другой стороны, - это решения органов самоуправления, обладающих соответствующей юридической силой.
Исполнительным и распорядительным органом на территории области, района, города, поселка, сельсовета является исполнительный комитет с правами юридического лица. Исполкомы обладают двойственной юридической природой – входят в систему органов исполнительной власти и являются одновременно органами местного управления. Соответственно, принимаемые ими нормативные правовые акты, - это решения местных исполнительных и распорядительных органов, входящих в систему органов исполнительной власти и одновременно, - решения местных органов управления.
Таким образом, особенности их правовой природы оказывают влияние на принимаемые ими нормативные правовые акты, которые также обладают двойственной юридической природой.
Особенности организации и деятельности местных Советов депутатов и местных исполнительных и распорядительных органов – построение их в виде трех уровней – первичного, базового и первичного, также накладывают отпечаток на принятие ими решений. Решения вышестоящих органов местного управления и самоуправления обязательны для исполнения соответствующими нижестоящими структурами.
Принятые нормативные правовые акты органов местного управления и самоуправления распространяют свою юридическую силу на соответствующую территорию.
В соответствии с частью 6 статьи 14 Закона о местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь Советы вправе: по взаимному согласию Советов различного уровня перераспределять между собой отдельные полномочия; передавать часть своих полномочий исполнительным и распорядительным органам, органам территориального общественного самоуправления по просьбе или с согласия этих органов, за исключением полномочий, предусмотренных статьей 121 Конституции. Соответственно, органы, которым переданы полномочия, вправе принимать соответствующие нормативные правовые акты, обязательные для исполнения на соответствующей территории.
Порядок делегирования полномочий на принятие (издание) нормативного правового акта определен ст. 55 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», которая гласит: «Нормотворческий орган (должностное лицо) вправе делегировать часть своих нормотворческих полномочий иным нормотворческим органам (должностным лицам), если это не противоречит Конституции и иным законодательным актам Республики Беларусь. В нормативном правовом акте о делегировании полномочий указываются орган (должностное лицо) и срок, на который делегируется полномочие, а также иные условия делегирования. Государственный орган (должностное лицо), принимая (издавая) нормативный правовой акт в порядке реализации делегированных полномочий, обязан ссылаться на нормативный правовой акт, которым ему делегированы соответствующие полномочия». Анализ статьи позволяет утверждать, что органы территориального общественного самоуправления не вправе принимать (издавать) нормативные правовые акты.
Местные субъекты правотворческого процесса. Основным субъектом правотворчества являются граждане соответствующей административно-территориальной единицы. Граждане принимают решения на местном референдуме. Согласно ст. 75 Конституции местные референдумы назначаются соответствующими местнымипредставительными органами по своей инициативе либо по предложению не менее десяти процентов граждан, обладающих избирательным правом.
Среди субъектов правотворческого процесса следует назвать и население, которое имеет право на осуществление правотворческой инициативы. Население имеет право на правотворческую инициативу по вопросам местного значения. Реализация этого права населения осуществляется в порядке, предусмотренном Советом. Правотворческая инициатива населения выражается в представлении проектов решений по вопросам местного значения и их обязательному рассмотрению на открытом заседании Совета с участием представителей населения, а результаты рассмотрения – опубликованию в местных средствах массовой информации (статья 30 Закона о местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь).
Наряду с населением соответствующей административно-территориальной единицы право на принятие (издание) правовых актов также имеют органы местного управления и самоуправления. В соответствии с частью 1 статьи 122 Конституции «Местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы на основании действующего законодательства принимают решения, имеющие обязательную силу на соответствующей территории».
В соответствии с Законом «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» принимать (издавать) правовые акты могут и структурные подразделения органов местного управления и самоуправления.
Правовыми актами президиума Совета являются решения, которые принимаются большинством голосов от его состава.
Постоянные комиссии местного Совета депутатов также принимают решения рекомендательного характера, которые оформляются протоколами их заседаний.
Руководители комитетов, управлений, отделов и других структурных подразделений исполнительных комитетов издают приказы.
Председатели исполнительных комитетов и председатели местных Советов депутатов издают распоряжения по вопросам, которые не требуют коллегиального обсуждения.
Субъектами правотворческой деятельности являются собрания граждан (собрания уполномоченных). Участники собрания вправе обсуждать любые вопросы республиканского и местного значения, вносить по ним предложения или принимать рекомендации, участвовать в предварительном обсуждении и подготовке проектов решений органов местного управления и самоуправления по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни (часть 8 статьи 28 Закона о местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь).
Местные референдумы. Одной из форм прямого волеизъяления граждан при осуществлении местного управления и самоуправления являетсяместный референдум.
Согласно статье 73 Конституции республиканские и местные референдумы проводятся для решения важнейших вопросов государственной и общественной жизни.
Статья 111 Избирательного кодекса Республики Беларусь определяет референдум как способ принятия гражданами Республики Беларусь решений по важнейшим вопросам государственной и общественной жизни.
Термин “референдум” (от лат. “referendum”) переводится как “то, что должно быть сообщено”.
Гарантией прямого властвования народа является положение Конституции о том, что “решения, принятые референдумом, могут быть отменены или изменены только путем референдума, если иное не будет определено референдумом” (ст. 77). Кроме того, частью 3 статьи 124 Избирательного кодекса устанавливается следующее правило: “Если для выполнения решения, принятого референдумом, требуется издание какого-либо правового акта, он должен быть принят в течение пяти месяцев со дня вступления в силу решения, принятого референдумом”.