Наконец в некоторых особо важных случаях принятие местного нормативного акта может быть обусловлено предварительным нормативным контролем со стороны вышестоящего контролирующего органа (например, со стороны законодательного собрания субъекта федерации). Специальное разрешение, как правило, необходимо для локальных актов, имеющих обратную силу, а также таких актов, которые предусматривают принудительный режим предоставления определенных услуг со стороны муниципальных служб (например, обязательное подключение новых предприятий к местной канализационной сети и, соответственно, запрет на создание локальных канализационных систем на территории данного предприятия). Другой пример - плата за уличное освещение, взимаемая со всех юридических и физических лиц, владения которых расположены вдоль вновь электрифицированных улиц.
2) Рассмотрим теперь следующую правовую форму реализации местного управлениям именно волеизъявления. Между нормативными актами, с одной стороны, и волеизъявлениями, с другой, нет строгой логической границы. Ведь нормативные акты тоже, в какой-то степени, являются волеизъявлениями. Однако волеизъявления в собственном смысле - это прежде всего распоряжение по конкретному (а не абстрактному) вопросу и в отношении конкретных (а не любых возможных) лиц. Волеизъявления публично-правового характера реализуются посредством (2.1) актов управления (=АкУ) и (2.2) публично-правовых договоров.
АкУ являются классической и до сих пор наиболее распространенной формой государственного и муниципального администрирования. Иначе говоря, акты управления как бы символизируют генетическое родство между полицейским правом 18 и 19 вв. и современным административным правом. Таким образом. АкУ обычно ограничивают, стесняют сферу личной свободы частных лиц в целях обеспечения определенного публичного интереса (= общественной безопасности, противопожарной безопасности и т.п.) Более того, несмотря на то, что идеология современного демократического государства сильно отличается от идеологии полицейского государства, значение АкУ постоянно возрастает, поскольку возрастает подверженность людей опасным техногенным воздействиям.
Рассмотрим теперь подробнее понятие "акт управления", поскольку данное понятие является центральным в развитых правовых системах и должно стать центральным и в отечественном административном и муниципальном праве. Сначала определение: Акт управления - это любое распоряжение или решение властно-распорядительного органа, которое направлено на урегулирование отдельного случая или ситуации, возникающих в области публичного права.
АкУ характеризуется, по крайней мере, двумя моментами: (1) предметом АкУ всегда является конкретный случай и, следовательно, (2) АкУ всегда имеет конкретного адресата. Эта особенность хорошо выражена в классической дефиниции Отто Майера (одного из основателей современного административного права Германии): «АкУ - это властное установление органа управления по поводу единичного случая в адрес (конкретного) подданного о том. КАК ему следует поступать в соответствии с (объективным) правопорядком"29.с.93.Если законы и другие нормативные акты регулируют права и обязанности граждан абстракта и в отношении неопределенного количества лиц, то АкУ всегда действует конкретно и адресно. Он всегда создает предельную ясность и направлен обычно на окончательное урегулирование индивидуальной ситуации(например, распоряжение местного органа управления ликвидировать голубятню, расположенную в непосредственной близости от квартиры, владелец которой страдает хронической астмой).
2) АкУ вседа направлен за пределы собственно административного аппарата. Другими словами. АкУ регулирует правоотношения не между чиновниками (= муниципальными служащими), а между агентами отношений за пределами сферы управления. Таким образом, соответствующий орган управления обеспечивает одновременно третейское (т.е.лично незаинтересованное) и окончательное урегулирование данной ситуации.
От АкУ следует отличать: (1) обычные справки, предоставляемые гражданам в административных учреждениях, поскольку справки носят исключительно информативный характер и не порождают правовых последствий; (2) административные распоряжения, направленные на урегулирование служебных отношений, поскольку распоряжения служебного характера по определению не направлены за пределы аппарата управления. В лучшем случае такие распоряжения могут лишь подготавливать принятие того или иного АкУ; наконец, (3) от АкУ следует отличать местные уставы, статуты и другие нормативные акты, поскольку они регулируют не отдельновзятый случай, а устанавливают общие правила для неопределенного количества лиц.
Строго логическая классификация АкУ в науке до сих пор не разработана. Существует несколько классификаций, ни одна из которых не признана господствующей. Мы, к сожалению, сможем рассмотреть лишь самую общую классификацию именно по характеру нормативных средств принято различать три вида АкУ: (предписывающие АкУ; (2) регулирующие или оформительные АкУ; (3) устанавливающие, или определяющие АкУ.
Предписывающие АкУ посредством соответствующего предписания или запрета требуют от определенного адресата осуществить указанное в акте действие или, напротив, воздержаться от него. Условием реализации такого АкУ является разумность предписания или запрета в том смысле, что предписанное актом действие бездействие не должно противоречить здравому смыслу. Например, предписание гражданину Иванову А.А.не ставить свой личный автомобиль на территории школы вряд ли противоречит здравому смыслу, если гражданин Иванов А.А. не имеет никакого отношения к указанной школе.
Регулирующий, или оформительный АкУ является основой для возникновения, изменения или окончания конкретного правоотношения. В качестве примера такого АкУ можно привести приказ декана юридического факультета о зачислении кандидата юридических наук гражданина Петрова В.В. на должность доцента и т.п.
Определяющие, или устанавливающие АкУ выполняют, как правило, одну единственную функцию, а именно вносят окончательную ясность в определение правового статуса конкретного лица. В качестве примера можно привести решение муниципалитетом вопроса о том, обладает ли вынужденный переселенец Сидоров И.И. субъективным избирательным правом на местном выборах или нет.
Публично-правовой договор в отличие от АкУ является относительно новым институтом административного права. Полицейскому праву прошедших веков этот институт неизвестен. Если для реализации АкУ как правило, достаточно одного единственного волеизъявления, а именно волеизъявления властно-распорядительного органа, то для осуществления публично-правового договора необходима встреча двух волеизъявлений. При этом следует учитывать, что субъекты публичного права могут заключать между собой не только публично-правовые, но и частно-правовые договоры (например, договор купли-продажи между двумя субъектами федерации). Далее в рамках публично-правовых отношений следует различать (1) административно-правовой договор координационного характера и (2) административно-правовой договор субординационного характера.
В качестве примера координационного договора можно привести соглашение между двумя соседними районами о территориальном обмене. Напротив, договор между федерацией и ее субъектом о взаимном разграничении полномочий является субординационным, поскольку не только материальный вес волеизъявлений здесь несопоставим,но и и различен конституционный статус контрагентов договора.
З) Рассмотрим т.н. реальные акты. Их следует, прежде всего, отграничить от волеизъявлений. Так, волеизъявления как односторонние (АкУ), так и двух- и многосторонние(публично-правовые договоры) сознательно направлены на возникновение, изменение и прекращение правоотношений, т.е.всегда порождают правовые последствия. Напротив, первичной целью реальных актов является вовсе не юридическое закрепление прав и обязанностей агентов, а достижение того или иного действительного результата. Реальные акты - это, как правило, акты физического воздействия на те или иные материальные объекты. В этом смысле, реальным актом следует признать действия милицейского наряда по оцеплению территории предстоящих киносъемок. Такие действия самодостаточны и не преследуют специально юридических целей.
При этом следует выделить (3.1.)реальные акты, имеющие характер правовых сделок (= действия властно-распорядительного органа без поручения или действия в интересах третьего лица, например, выдворение лиц без определенного места жительства с территории лечебно-оздоровительного учреждения). От реальных актов, имеющих характер правовых сделок и порождающих правовые последствия, следует отличать все (3.2)остальные реальные акты (например, устранение муниципальной дорожной службой поваленного ураганом дерева с проезжей части и т.п.). Остальные реальные акты могут косвенно порождать правовые последствия. Так, если дорожная служба, устраняя поваленное дерево с проезжей части, повредит ограду расположенного поблизости частного владения до для соответствующей муниципальной службы может возникнуть необходимость возместить причиненный ущерб.
Планирование управленческой деятельности означает, прежде всего, подготовку определенных решений и действий во имя достижения поставленных целей. Таким образом, понятия "планирование", «решение" и "цель" являются рефлексивными. Другими словами, каждое их этих понятий включает в себя элементы значений двух остальных. Как видим, в приведенном определении обращают на себя внимание, по меньший мере, три момента планирования:(1) прогностический момент, т.е. мысленное предвосхищение будущей ситуации;(2) аксиологический момент, т.е. качественная оценка нынешнего состояния по сравнению с будущим; при таком сравнении определяется не только то, что необходимо сохранить впредь, но и то, что необходимо улучшить или вовсе устранить; (З) процессуальный момент, т.е. определение как номенклатуры способов и методов, так и порядок их применения в процессе осуществления намеченной цели.