С.В. Королев
Москва 1999
Содержание
Раздел 1. Теория муниципального управления
Предисловие
1.1 Основные понятия муниципального права
1.2 Система муниципального права
1.3 Специфика муниципального права России
1.4 "Суверенитеты" местных сообществ
1.5 Территориальная организация местной власти
1.6 Системы местного управления (Великобритания и США)
Сильный совет - слабый мэр
Сильный мэр - слабый совет
Комиссионная система местного управления
Совет - управляющий
1.7 Системы местного управления ( Германия и Франция)
Магистратская система местного управления
Квази-бицефальная система управления
Квази-бицефальная система смешанного управления (Германия)
Квази-бицефальная система дуалистического управления (Франция)
1.8 Функции и полномочия органов МСУ
Представительный орган муниципального образования
Муниципальный совет
Председатель совета
Комитеты и комиссии совета
Местная администрация
1.9 Предметы ведения местного самоуправления
1.10 Социально-экономическая функция местных сообществ
1.11 Понятие и институт муниципальной собственности
1.12 Правовые формы муниципального управления
1.13 Стадии процесса управления
1.14 Правовые аспекты типологии управления
Организационные принципы управления
Типы управленцев
1.15 Принципы и модели рациональной бюрократии
Принципы рациональной бюрократии
Модель многолинейной организации
Проектные группы в рамках многолинейной организации
Модель матричной организации
1.16 Принципы кадрового планирования и стили управления
1.17 Местные финансы, правовые аспекты
1.18 Проблемы реформы местного самоуправления
Раздел 2. Топика муниципального управления
2.1 Топические модели территориальных коллективов
2.1.1 Коллектив метрополисного типа
2.1.2 Коллектив суб-метрополисного типа
2.1.3 Портовый город
2.1.4 Транспортный узел
2.1.5 Университетский город
2.1.6 Город-курорт
2.1.7 Коллектив с "избыточными" группами населения
2.1.8 Редкозаселенная территория
2.1.9 Сообщество с аномальной демографической структурой
2.1.10 Коллектив с асимметричной структурой хозяйства
2.1.11 Коллектив с малопрозрачной структурой хозяйства
2.1.12 Коллектив с преобладанием имитационных форм хозяйства
2.1.13 Сообщество "люмпеноидного" типа
2.2 Агенты местной власти
2.2.1 Местная власть регзе
2.2.2 Местная власть в социальном контексте
2.3 Местный гуманитарный капитал
2.3.1 Формы и контингенты гуманитарного капитала
2.3.2 Методы управления гуманитарным капиталом
Административные методы
Социально-экономические методы
2.4 Топические методы управления гуманитарным капиталом
2.4.1 Элементы топической комбинаторики
2.4.2 Диагностика посредством отрицательных моделей
2.4.3 Диагностика посредством положительных моделей
2.4.4 Типы комбинаций
Вместо заключения
Библиография
Муниципальное право России является "младенческой отраслью" отечественной правовой системы. Данное состояние отрасли характеризуется, прежде всего, неразвитостью нормативной базы и что более важно зыбкостью концептуального аппарата. Отсюда, такая сложная проблема, как структуризация теоретического исследования в области муниципального управления. Задача еще более усложняется, если такое исследование одновременно претендует на статус учебного курса по теории муниципального права. Речь, прежде всего, идет о проблеме соотношения трех возможных концептуальных подходов: исторического, систематического и нормативистского. Каждый из этих подходов открыт для критики,
1. Так, преобладание исторического блока в лекционном материале легко может превратиться в самоцель без всякой связи с юридической наукой. Объективной причиной такой деюридизации учебного материала является то, что из исторического факта (например, земского этапа в местном управлении России) нельзя вывести прямую связь с ныне действующей нормой права.
2. Систематический подход дискуссионен именно ввиду своей универсальности. Поэтому систематический курс муниципального права, будучи, на наш взгляд, предпочтительным, не всегда выполним практически. При систематическом построении курса необходимы постоянные ссылки на другие отрасли и даже за пределы юриспруденции и (например, в область философии или социологии права и т.п.). Таким образом, систематический метод преподавания требует высокой эрудиции и профессионализма не только от преподавателями требует еще определенной подготовки и энтузиазма от студентов. Иначе говоря, систематический курс ни по объему, ни по интенсивности не "вмещается" в лекционную сетку вводного курса для "всяких" студентов.
3. Трудности систематического подхода в значительной степени оправдывают стремление авторов пособий по муниципальному праву сосредоточиться на нормативистской интерпретации учебного материала. Именно такой метод обеспечивает наибольшую обозримость и прозрачность соответствующего нормативного блока. В то же время нормативистский подход идеален для быстрого усвоения специфики муниципального права России. На этом, однако, преимущества нормативистского метода заканчиваются и начинаются вопросы.
Первое принципиальное возражение против господства позитивистского метода в муниципальном праве имеет одновременно стратегический и дидактический характер. Прежде всего, речь идет о целесообразности того, чтобы логику учебной дисциплины подчинять структуре какого-либо федерального закона (например, ФЗ "Об общих принципах организации самоуправления в РФ", 1995 г.).
Второе принципиальное возражение связано с определением места отрасли в правовой системе России. Автор данного исследования является противником господствующей точки зрения, согласно которой муниципальное право является лишь подотраслью конституционного права. По мнению автора, муниципальное право не в меньшей степени открыто для административистов. Более того, как свидетельствует опыт развитых правовых государств, муниципальное право тем действеннее, чем зримее внутри него представлена административно-правовая часть.
Третье принципиальное возражение связано с определением функции муниципального права в федеративной правовой системе России. для российских регионов и чем дальше они отдалены от господствующих мегаполисов тем больше - муниципальное право является своеобразным" правом самопомощи местных сообществ". Оно представляет собой малопрозрачную для федерального – а часто и регионального - центра область действия jusnecessitatismunicipale(вынужденное право местных сообществ).
Этот малоосмысленный феномен (jusnecessitatismunicipale) указывает на существование постоянной зоны конфликта, во-первых, между муниципально–правовыми идеологиями федерального центра и субъектов федерации. Во-вторых, этот феномен указывает на зону конфликта структурного характера, а именно конфликта между муниципальными политикой и правом, с одной стороны, и прочими отраслями правопорядка -прежде всего финансового (бюджетного и налогового) права, с другой.
Исходя из этого, концепция нижеследующего исследования представляет собой попытку по возможности "урезать" исторический и нормативистский подходы в пользу систематического. Иначе говоря, речь пойдет не о том, каким могло бы быть муниципальное право России, если бы оно восприняло идеологию, например, российского земства. С другой стороны, данное исследование не претендует и на статус дидактического комментария к некоторым федеральным законам муниципально–правового характера. Речь, скорее, пойдет о попытке выявить некий стратегический потенциал развития отрасли независимо от конъюнктурного и однобоко идеологизированного нормотворчества.
Структурно данное исследование состоит из двух относительно самостоятельных частей и объединяет два различных метода: теоретико-правовой и топический. Если в первой разделе речь идёт о наиболее общих принципах и методах муниципального управления и при этом используется в основном сравнительно-правовой подход, то во втором разделе основным объектом исследования становится конкретный totto(гр. “место”, "местность"), точнее его обобщённые социально-экономические и политические характеристики. Таким образом, каждый tоttо представляет собой один из наиболее распространённых, по мнению автора, шипов муниципальных образований России.
Раздел 1. Теория муниципального управления
Теория муниципального управления по необходимости начинается с определения основных понятий. Рассмотрим, в первую очередь, понятие «самоуправление».Нилогическими, ни лингвистически данный термин не может считаться самостоятельным. Иными словами, термин "самоуправление" является производным от понятия «управление». Такимобразом, местное самоуправление представляет собой лишь частный случай, или casusspesialis местного управления вообще. Местное же управление - если отвлечься от приставки "само-" - безусловно является государственным управлением.
Между тем, ст. 12 Конституции РФ 1993 года не дает ясного ответа на вопрос о соотношении местного (само) управления и государственного управления: "В РФ признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. ОМСУ не входят в систему органов государственной власти (курсив мой-С.К.).
На наш взгляд, данная конституционная норма не только не проясняет природу муниципальной власти, но, напротив, затемняет предназначение местного самоуправления. Дело в том, что местное самоуправление следует понимать, по крайней мере, в двух значениях: политическом и юридическом. Вполитическом смысле самоуправление совпадает с почетным правом граждан соучаствовать в государственном управлении и, следовательно, оказывать некоторое влияние на управленческие решения муниципалитета. Как видим, самоуправление в политическом смысле неотделимое от государственного управления. Более того, самоуправление в политическом значении представляет собой не иное что, как делегирование государственных полномочий на самый базовый уровень властеотношений. Здесь ежедневно соприкасаются агенты государственной власти и "носители государственных решений", т.е. встречаются управленцы низшего звена и т.н. рядовые граждане.