Примерно такая же ситуация наблюдается и в сферах административного, гражданского, трудового и других отраслей законодательства. Так, административное, гражданское, трудовое законодательство не закрепляет в своих кодексах специальных глав, посвященных нарушениям против конституционных прав и свобод граждан. Лишь некоторые статьи кодексов указанных отраслей связаны косвенным образом с этими нарушениями.
Безусловно, сказанное только обозначает некоторые подходы в определении классификации нарушений основных прав и свобод граждан, в формировании составов таких нарушений и последующем их закреплении в законодательстве. В конституционном праве и законодательстве пока еще не сформировались соответствующие подотрасли, направленные на обеспечение конституционных прав и свобод граждан. Многочисленные правовые средства, направленные на поддержку основных прав и свобод, находятся в различных отраслях права и законодательства, не взаимосвязаны между собой, порой излишне обособлены и противоречат друг другу.
Несмотря на многообразие видов обеспечения (охраны и защиты) основных прав и свобод граждан, необходимо говорить об общих принципах, целях, задачах его осуществления, характерных для всех сфер правообеспечительной деятельности и всех органов, ее осуществляющих. Учитывая все возрастающую роль прав и свобод человека и гражданина в государственной и общественной жизни, в обеспечении устойчивого развития современного мира, 52 следует особое внимание уделять охране прав и свобод, предупреждению любых нарушений в этом деле.
С точки зрения обеспечения (охраны и защиты) не только конституционных, но и всех прав и свобод граждан можно говорить о складывающейся отрасли право прав человека и гражданина, то есть такой комплексной отрасли права, которая как бы аккумулирует в своем составе весь комплекс правовых средств, направленных на охрану, обеспечение действия прав и свобод человека и гражданина. И процесс этот, по всей видимости, объективный, ибо, как справедливо отмечает Ю. А. Тихомиров, в законодательстве возрастает удельный вес актов с комплексными нормами, а включение в тексты норм разных отраслей права не нарушает принцип их «нормативной частоты». Приоритет отраслевых норм сохраняется, но при этом обеспечивается публичный интерес как таковой и как суммарное отражение частных и корпоративных интересов субъектов права. 53
Это объясняется и расширением сферы конституционного регулирования, которое способствовало максимально полному и последовательному закреплению в рамках Основного закона целого комплекса прав и свобод человека и гражданина, отвечающего всем существующим мировым стандартам в данной области. И поэтому сегодня на первый план выходит проблема государственной охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина.
10 декабря 1948 г., когда Генеральная Ассамблея ООН приняла Всеобщую декларацию прав человека, можно считать днем рождения человечества в правовом смысле - оно получило универсальный закон о правах человека и гражданина. Российская Федерация подписала эту декларацию лишь через четыре с лишним десятилетия после ее принятия. Поэтому нами она, видимо, пока еще не до конца осмыслена. 54
В преамбуле Всеобщей декларации прав человека, в частности, подчеркнуто: необходимо, чтобы права человека охранялись властью закона. Деятельность прокуратуры, являющейся важнейшей структурой правоохранительной системы Российской Федерации, как раз и направлена прежде всего на обеспечение законности как необходимого условия реализации прав и свобод человека и гражданина. Следует отметить, что значительный объем работы по защите этих прав и свобод выполняется прокурорами при осуществлении надзора за исполнением законов органами и учреждениями, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, исполняющими наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, включая содержание задержанных и заключенных под стражей. 55
Во Всеобщей декларации прав человека зафиксировано, что каждый должен обладать всеми правами и всеми свободами, провозглашенными в ней (ст. 2). Соответственно, верховенство прав и свобод человека и гражданина признано в правовой системе Российской Федерации, Конституция РФ гарантирует эти права и свободы согласно общепризнанным принципам и нормам международного права (п. 1 ст. 17).
В Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» (Закон о прокуратуре) надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина выделен в самостоятельное направление деятельности прокуратуры (Глава 2), чем подчеркнут приоритет общечеловеческих ценностей в современной России. Неслучайно, что в том же законе соответствующие права и обязанности прокуроров предусмотрены сразу вслед за их полномочиями по надзору за исполнением законов в целом, чем усилена правозащитная роль прокуратуры,56 подкрепленная достаточными полномочиями и опытом быстрого реагирования на нарушения законности (разд. III).
Сущностью данного направления прокурорской деятельности является обеспечение надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти, законодательными и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, военного управления, контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (п. 1 ст. 26 Закона о прокуратуре).
С учетом личных, политических, экономических, социальных и культурных прав и свобод человека и гражданина, зафиксированных во Всеобщей декларации прав человека и в Конституции Российской Федерации, Генеральная прокуратура нацеливает прокуроров на защиту в первую очередь прав, обеспечивающих человеку достойное существование: трудовых, жилищных, имущественных, экологических и иных. Первостепенное внимание уделяется прокуратурой защите этих прав от нарушений, носящих массовый характер, а также защите престарелых, инвалидов, несовершеннолетних, малообеспеченных и других лиц, которые не могут самостоятельно отстоять свои права.
Восстановление прокурором нарушенных прав и свобод человека играет основополагающую роль в обеспечении его правовой защищенности от произвола и беззакония, от кого бы они ни исходили. Поэтому все сообщения о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина должны оперативно и обстоятельно проверяться прокуратурой, чтобы своевременно принимались меры по выявлению, устранению и предотвращению в будущем подобных нарушений.
В соответствии с Законом о прокуратуре основаниями для проведения прокурорских проверок являются заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении этих прав и свобод (п. 1 ст. 27).
Заявителями могут быть граждане, должностные лица, государственные органы, другие организации, в том числе правозащитные. К иным сообщениям можно отнести информацию о нарушении прав человека, обнародованную средствами массовой информации.
Сведения о нарушении прав и свобод человека и гражданина определяют необходимость прокурорского вмешательства. 57 Если поступившая в прокуратуру информация не содержит всех необходимых для принятия того или иного решения данных либо когда сообщенные факты вызывают сомнения в их достоверности, прокурор должен провести проверку, основанием для которой является указанное сообщение.
Вместе с тем установленное Законом о прокуратуре основание для прокурорского реагирования лишь в виде пассивного получения информации о нарушениях прав и свобод человека и гражданина (п. 2 ст. 21) сковывает инициативу прокуроров в выявлении таких нарушений, обрекая их на определенную бездеятельность, и, соответственно, снижает эффективность прокурорского надзора.
К основаниям для проведения прокурорских проверок исполнения требований законодательства о правах человека надо дополнительно отнести указания вышестоящих прокуратур и обнаружение прокурорами фактов нарушения прав и свобод человека и гражданина в ходе плановых или внеочередных проверок исполнения законов.
Действующим законодательством кроме непосредственного вмешательства прокуратуры предусмотрены также другие формы защиты прав человека - посредством обращения в суд (ст. 46 Конституции) или в соответствующие вышестоящие органы власти. Поэтому прокурору надлежит разъяснять пострадавшему альтернативный порядок защиты его нарушенных прав, предполагающий личное обращение гражданина за их защитой в компетентный орган.
Прокурору следует самому решить, какой порядок защиты прав и свобод является оптимальным для конкретного человека, и рекомендовать его последнему. Конечно, такая рекомендация не может быть бюрократической отсылкой гражданина в иные инстанции. В каждом случае должны иметь место реальная оценка ситуации с защитой прав человека и оперативное принятие прокурором обоснованного решения в соответствии с законом.
Пресечение и предупреждение нарушений прав и свобод человека и гражданина должны осуществляться посредством предусмотренных Законом о прокуратуре общих полномочий прокурора: принесения протеста, внесения представления, вынесения постановления о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении, письменного предостережения о недопустимости нарушения закона (ст. 23 и др.). К сожалению, в Законе о прокуратуре отсутствует эффективно зарекомендовавшая себя в прошлом такая форма прокурорского реагирования на нарушения прав человека, как предписание об устранении нарушения закона.