1. Все три ветви власти имеют различные источники своего формирования.
2. Все органы государственной власти имеют различные сроки полномочий.
Установление различных источников формирования и сроков полномочий для носителей законодательной, исполнительной и судебной властей должно было, по мысли учредителей Конституции, обеспечить соответствующие ветви власти определенной самостоятельностью по отношению друг к другу и предупредить одновременное обновление их состава, то есть добиться устойчивости и преемственности в верхнем эшелоне государственной машины.
3. Механизм, в рамках которого каждая из ветвей власти имела бы возможность нейтрализовать узурпаторские поползновения другой.
Система «сдержек и противовесов» призвана не только предупредить узурпацию власти, но и обеспечить стабильность работы органов государственной власти. Для этого каждая из ветвей власти должна обладать собственной сферой деятельности. Через закрепление собственной сферы деятельности за ветвями власти проявляется их юридическое равенство и обеспечивается независимость. С другой стороны, независимость ветвей власти не является их полным обособлением друг от друга, не означает возведения между ними «китайской стены», способной вызвать несогласованность в деятельности государства. Да это и невозможно, поскольку речь идет о едином институте, единой государственной власти. В государстве не может быть несколько различных по своей сущности властей: это исключается концепцией государственного суверенитета.[19]
Развивая это положение, Авакьян отмечает, что «на вопрос о равенстве представительных, исполнительных и судебных органов или верховенстве одних над другими трудно дать однозначный ответ, ибо все они занимают в системе свои ниши, а возможности воздействия друг на друга никак не могут использовать для того, чтобы поставить себя выше других».[20]
Пожалуй, ныне в российской юридической науке наиболее распространено мнение, согласно которому в развитых в экономическом отношении, демократических странах законодательная, исполнительная и судебная власти равнозначны и равноправны, что позволяет им с достаточной степенью эффективности взаимно сдерживать, уравновешивать и контролировать друг друга. «В пределах своей компетенции, - пишет Г.Н. Манов, - каждая власть самостоятельна, равна другим и независима от них, подчиняясь только закону».[21]
Енгибарян также полагает: «что в правовом государстве существует баланс законодательной, исполнительной и судебной властей».[22]
При этом если и наблюдаются отдельные отклонения с точки зрения равенства властей, то они рассматриваются скорее как исключения из правила, досадные и по сути своей случайные огрехи, подлежащие скорейшему устранению.
Подобная позиция, по нашему мнению, мало сочетается с реальностью. Ее сторонники попросту выдают желаемое за действительное, необоснованно полагая, что существует некое «идеальное» состояние государственного механизма, практически реализованное в основном в странах Запада, при котором в большей или меньшей степени, но, в общем, обеспечено фактическое, а не формальное равенство всех властей. К этому идеальному состоянию, по их мнению, и следует стремиться. Однако на самом деле это состояние не достигнуто нигде в мире и, более того, недостижимо в принципе.
Именно исполнительная власть, на вершине которой находится правительство, сосредоточивает в своих руках неизмеримо большие по сравнению с другими ветвями государственной власти финансовые, материально-технические, технико-технологические, организационные, людские и иные ресурсы.
Именно она обладает сегодня наиболее полной, если не сказать исчерпывающей, информацией о процессах, происходящих во всех сферах жизнедеятельности общественного организма и на международной арене. Как не вспомнить здесь ставшее уже крылатым изречение: «Кто владеет информацией, владеет миром».
3. Принцип разделения властей в современной России
В настоящее время предметом исследований многих российских государствоведов является определение места Президента РФ в системе высших органов государственной власти под углом зрения конституированного принципа разделения и сбалансирования властей. Такое внимание обусловлено не только конкретной политической практикой, но и особенностями юридических конструкций, использованных при оформлении конституционно-правового статуса главы государства.
Анализ конституционных норм (в первую очередь содержащихся в ст. 10, 11, 80, 94, 110, 118) позволяет говорить о том, что Президент РФ не включен ни в одну из трех ветвей государственной власти. Такая неопределенность в конституционно-правовой характеристике положения Президента РФ позволила некоторым авторам сделать вывод о том, что Конституцией РФ 1993 г. нарушен баланс в разделении властей путем закрепления ведущего положения Президента в системе высших органов власти.[23],[24] Более того, указанное обстоятельство привело к использованию в политологических и юридических исследованиях термина «президентская власть». В одном случае авторы употребляют его для обозначения особого статуса Президента в системе трех властей, наличия у него некоторых собственных полномочий и комплексный характер его разнообразных прав и обязанностей во взаимодействии с исполнительной (в основном) и законодательной властями.[25] В другом - для наименования четвертой основной ветви власти - президентской, существующей наряду с традиционной конституционной триадой - законодательной, исполнительной и судебной ветвями государственной власти. Наиболее последовательно эта позиция отстаивается в работах Л.А. Окулькова, Г.Н. Чеботарева, В.Е. Чиркина. «Разделение властей, - пишет Г.Н. Чеботарев - в качестве своей естественной первоосновы предполагает, прежде всего, наличие четко очерченных президентской, законодательной, исполнительной и судебной фракций».[26] «Природу президентской власти нельзя «жестко» привязать лишь к одному из элементов триады разделения властей», - полагает профессор В.Е. Чиркин.[27] «Самостоятельная президентская власть и юридически, и фактически стала привычным явлением в постсоциалистических и в некоторых других государствах».[28]
Выделение особой президентской власти обосновывается как политологическими, так и юридическими предпосылками. Во-первых, как справедливо отмечает Л.А. Окуньков, «усиление роли президента становится главной отличительной чертой современной конституционной практики», решающее влияние на которую оказывают фактическая политическая ситуация, реальная роль президента в стране, его личные качества.[29] Во-вторых, компетенция главы государства качественно есть нечто цельное и определенное (она не распространяется полностью в отдельных властях и не обнаруживает отсутствия внутреннего единства). В-третьих, значительная и важная часть конституционных полномочий главы государства сосредоточена в сфере функционирования одной из ветвей власти (в конституционной практике это исполнительная власть), когда глава государства возглавляет ее, становится основным выразителем и гарантом. В-четвертых, набор властных полномочий главы государства, закрепленной действующей Конституцией РФ (в частности в ст. 85), обуславливает появление самостоятельной ветви власти - президентской. Наконец, конституционное выделение Президента РФ в качестве самостоятельного института власти (ст. 11) позволяет перейти к следующему выводу: либо Президент РФ как орган государственной власти осуществляет совместно с другими органами законодательную, исполнительную и судебную власть, либо Президент осуществляет самостоятельную и специфическую власть - президентскую, что не исключает его участия в реализации исполнительной или законодательной власти.[30]
Безусловно, наличие у Президента РФ собственных, присущих ему как главе государства полномочий, а также обусловленное формой правления перераспределение полномочий других органов государственной власти свидетельствует о формировании в России института президента, отличного по своей роли в государственном механизме от институтов законодательной и исполнительной власти. Однако в рамках действующей Конституции РФ, закрепляющей традиционный вариант концепции разделения властей, на наш взгляд, нет возможности выделить президентскую власть как особую разновидность государственной власти (тем более используя в качестве критерия такой показатель, как носитель (субъект) государственно-властных полномочий).
Анализ основных конституционных полномочий Президента РФ свидетельствует о том, что значительный объем полномочий главы государства, а, следовательно, и его реальная значимость в государственном механизме обусловлены именно полномочиями, тяготеющими к сфере исполнительной власти. Более того, для современной конституционной практики России характерна модель взаимодействия Президента с Правительством как с полностью подчиненной главе государства структурой. В связи с этим необходимо конкретно определить положение Президента РФ в системе существующих трех ветвей власть. Одна из потенциальных моделей в этом случае – придание Президенту РФ как главе государства статуса главы исполнительной власти. Именно это единство, как полагают многие известные российские государствоведы (В.А. Масленников, А.В. Мицкевич, Ю.А. Тихомиров, Б.С. Крылов, Т.Г. Морщакова), очерчивает конституционный статус и политическую роль института президента, обеспечивает стабильность государства и преемственность власти. Возглавляя исполнительную власть, Президент РФ может одновременно осуществлять либо функции главы правительства (как в президентской республике), либо руководить правительством при наличии должности главы правительства (как в «полупрезидентской» республике, известной по французской модели).