К слову сказать, непосредственно регулирование правового положения ТОС осуществляется только двумя законодательными актами: Законом «Об общих принципах…»[16] (ст.27) и Законом «О местном самоуправлении…»[17] (ст.ст.80-86).
При этом ст. 27 Закона «Об общих принципах…» относит регулирование ТОС к законодательству субъекта Российской Федерации либо Уставу муниципального образования, либо каких-то других нормативно-правовых актов местного самоуправления.
Глава II. Проблемы территориального общественного самоуправления
2.1 О проблемах разграничения полномочий между субъектами права по вопросуо ТОС.
Это положение вызывает на практике бурные дискуссии и споры.
Одни исследователи отмечают по этому поводу: «Нельзя допустить никакого регулирования территориального общественного самоуправления уставом муниципального образования. Это невежество правовое. Мы вводим третий субъект федерализма. У нас есть два регулируемых… два уровня регулирования – федеральный и субъектов Федерации. Вот в 27 статье в этой части прописали еще третьего субъекта – это муниципальный уровень».
Другие отмечают, что нужно оставить этот вопрос в ведении субъектов и муниципальных образований, «а, обсуждение и принятие закона о территориальном общественном самоуправлении, рамочного или любого другого на федеральном уровне не правомерно. Почему? Потому что у нас есть Закон «Об общих принципах организации самоуправления… местного самоуправления в России». И там есть 27 статья».
Итак, действующее законодательство относит регулирование этого права к законодательству субъекта Российской Федерации и уставу муниципального образования.[18]
Однако, как отмечают исследователи, данное обстоятельство явилось основной причиной допущенного неравенства на территории Российской Федерации указанных прав граждан.
Как следует из справки "Соответствие конституций и уставов субъектов Российской Федерации ..." только 52% субъектов Российской Федерации признают данные права граждан. Причем, в законодательстве этих субъектов допускается различное понимание и различный объем переурегулирования норм статей 80 – 86 Конституции РФ.
Чтобы найти ответ на вопрос: к чьему же ведению должно относится регулирование правового положения ТОС, обратимся к конституционному содержанию права на ТОС:
- пункт "в" статьи 71, относит к ведению Российской Федерации регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина;
- пункта "б" статьи 72, относит к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации защиту прав и свобод человека и гражданина;
- пункта "н" статьи 72, относит к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.
Таким образом, конституционные нормы обосновывают подход к переурегулированию федеральным законом и законом субъекта Российской Федерации (каждый в своей части) положений и норм территориального общественного самоуправления.
В связи с предложенной методикой положения и нормы указанных статей должны переурегулироваться:
статья 80 (система ТОС) - федеральным законом, как относящаяся к концептуальным основам ТОС;
статья 81 (общие собрания, сходы граждан) - федеральным законом, как относящаяся по смыслу и содержанию к конституционному праву граждан собираться и проводить собрания (статья 31 Конституции);
статья 83 в части положений пункта 1 (компетенция органов ТОС определяется их уставами) - федеральным законом, как относящаяся к полномочиям общественного объединения, установленным Федеральным законом "Об общественных объединениях" (пункт 4 статьи 20) и, следовательно, относящую орган ТОС к общественному объединению;
статья 82 в части пункта 1 (о выборах органов ТОС) - федеральным законом, как относящаяся к механизму реализации (вопросы учреждения) конституционного права граждан на объединение;
статья 83 в части положений пункта 1 (компетенция органов ТОС определяется с учетом полномочий, передаваемых им органами местного самоуправления) и положений пункта 2 - по существу законом субъекта Российской Федерации в соответствии с пунктом "н" статьи 72 Конституции, а как общий принцип - федеральным законом;
статья 84 (экономическая деятельность органа ТОС) и статья 85 (финансовые ресурсы органов ТОС) - федеральным законом, как установленными для общественных объединений в соответствии со статьями 30, 31, 36, 37 Федерального закона "Об общественных объединениях";
статья 86 (взаимоотношения органов ТОС с органами местного самоуправления) - по существу законом субъекта Российской Федерации в соответствии с пунктом '"н'" статьи 72 Конституции, а как общий принцип - федеральным законом;
статья 96 (гарантии прав органов ТОС) - федеральным законом по основаниям пункта "в" статьи 71 Конституции и (дополнительные гарантии) законом субъекта Российской Федерации по основаниям пункта "б" статьи 72 Конституции.
Целесообразно было бы определить, что законодательство о территориальном общественном самоуправлении состоит из норм Конституции Российской Федерации о праве граждан на собрания и на объединения, соответствующих норм Гражданского кодекса Российской Федерации, Федерального закона "Об общественных объединениях", Федерального закона, принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
В настоящее же время сохраняется законодательное противоречие, когда ст.27 Закона в первом абзаце закрепляет конституционное право граждан на ТОС, а во втором абзаце ограничивает эти права возможными актами субъектов РФ и уставами муниципальных образований.
2.2О причинах возникновения данной проблемы.
Как отмечают исследователи: Федеральный законодатель в 1995 году, когда устанавливал подобное регулирование, предполагал, что законодатель субъекта рецептирует в своем законодательстве региональном в части, касающейся ТОС, нормы 80-86 статей Закона Российской Федерации «О местном самоуправлении» 1991 года, в части не противоречащей Конституции и действующей системе права.
На практике это на самом деле не произошло по той простой причине, что закон 1991 года, создавался на совершенно иной конституционно-правовой основе и в значительной степени уже даже к 1995 году устарел. Таким образом, региональный законодатель в условиях явной недостаточности норм регулирования, заложенной в федеральном законе, установил достаточно широкий правовой предел регулирования ТОСов.
Так или иначе, но к настоящему времени в ряде субъектов Российской Федерации специальные законы об общественном территориальном самоуправлении уже приняты или разрабатываются. В некоторых субъектах Федерации вопросы организации общественного территориального самоуправления решаются законами о местном самоуправлении. При этом в переработанном виде, применительно к условиям времени, в них, как правило, воспроизводятся нормы статей 80-86 Закона "О местном самоуправлении". Таковым, например, является Закон Республики Татарстан «О местном самоуправлении в Республике Татарстан», копирующий положение федерального закона «Об общих принципах…» и фиксирующий, что порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления определяется законами Республики Татарстан и актами органов местного самоуправления (ст.19). Московская городская Дума, как субъект Федерации, приняла Закон «О территориальном общественном самоуправлении в городе Москве» еще в июле 1996 года. Это был первый документ в России на уровне субъекта Федерации.
3.1 Положение ТОС в субъектах РФ
Бурное нормотворчество на уровне субъектов Российской Федерации в вопросах урегулирования правового положения ТОС привело к множеству противоречий по отношению к Федеральным нормам. В отдельных субъектах не учитывалось мнения населения местного самоуправления, в других ущемлялись права. За период с момента принятия закона «Об общих принципах организации местного самоуправления…» до начала 2003 года в Верховном суде РФ и Конституционном суде РФ рассматривались десятки дел о противоречии местного законодательства федеральному и о их конституционности. В частности можно выделить:
- Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. N 3-П "По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года "Об органах исполнительной власти в Республике Коми";
- Определение СК Верховного Суда РФ от 21 апреля 2000 г. по делу N 74-Г00-З Об отмене решения Верховного Суда республики Саха (Якутия) от 23 февраля 2000 г. и дополнительного решения Верховного Суда республики Саха (Якутия) от 14 марта 2000 г.
- Решение СК по гражданским делам Московского городского суда от 17 декабря 2001 г. О признании абзаца 2 п.1 ст.28 Закона г. Москвы "О выборах депутатов Московской городской Думы, Мэра и Вице-мэра Москвы и советников районного Собрания в городе Москве" противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению.[19]
Причины таких «коллизий» все те же, во-первых, – неоднозначность норм ст.27 Закона, во-вторых, их явное противоречие конституционным нормам.