Законодатель ограничивает компетенцию субъектов РФ, которые прежде самостоятельно определяли критерии установления территорий муниципального образования с учетом мнения населения соответствующей территории, а также исторических и иных местных традиций. Например, Закон Красноярского края «Об административно-территориальном устройстве в Красноярском крае» закрепляет, что границы муниципальных образований совпадают с границами территорий административно-территориальных единиц.
Новый Закон впервые на федеральном уровне закрепляет подробный перечень требований к установлению и изменению границ муниципальных образований.
Статья 11 Закона зафиксировала требования, в соответствии с которыми устанавливаются и изменяются границы муниципальных образований.
Целесообразно обратить внимание на положение Федерального закона о необходимости учета пешеходной доступности при определении границ поселения, которое, к сожалению, сформулировано нечетко. Формулировка подп. 11 п. 1 ст. 11 допускает как отнесение изложенного требования исключительно к сельским поселениям, так и толкование об отнесении его ко всем видам поселений, с изъятием требования учета пешеходной доступности в отношении территории внутри городского населенного пункта (административного центра городского округа).
Представляется, что второе из изложенных толкований более приемлемо, т. к. корреспондируется с иными нормами Федерального закона, в частности с положениями п. 1 ст. 2 и подп. 5 п. 1 ст. 11, установивших, что в состав городского поселения входят город или поселок «с прилегающей территорией» (данный термин традиционно используется для обозначения территории, размеры которой сопоставимы с размерами объекта, к которому эта территория прилегает).
Для адекватного понимания рассматриваемой нормы подп. 11 п. 1 ст. 11 следует также иметь в виду, что термин «с учетом» традиционно используется при описании законодательных положений, в отношении которых нет категорического запрета на отклонение от описываемых предписаний. Например, конституционное положение о необходимости учета мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, предусматривает обязательность выявления мнения населения, но допускает возможность принятия решения (отказа от принятия решения), не соответствующего мнению населения отдельных территорий.
При решении вопроса об установлении границ муниципального образования – поселения, состоящего из нескольких населенных пунктов, необходимо стремиться к указанной пешеходной доступности. Вероятно, предельное расстояние при этом должно быть 15 км. Эта цифра не только ориентирована на скорость движения усредненного пешехода по усредненной дороге, но и соответствует законодательным требованиям к одному из исторических предшественников муниципального образования – сельского поселения-волости дореволюционной России, в отношении которой было установлено, что ее территория должна отстоять от административного центра не более чем на 12 верст[5].
Вместе с тем если какой-либо населенный пункт расположен на большем расстоянии от административного центра, но имеются веские основания для включения его в состав поселения, то представляется допустимым включение такого населенного пункта в состав поселения. К основаниям можно отнести, например, ситуацию, когда значительная часть жителей населенного пункта работает на предприятии, расположенном в административном центре, между населенным пунктом и административным центром имеется постоянно действующая связь общественным транспортом, обеспечение жизнедеятельности жителей населенных пунктов осуществляется единым комплексом объектов инфраструктуры и т.п.
Однако при принятии подобного решения нужна серьезная аргументация причин, по которым в процессе реализации требования учета пешеходной доступности, наличие такой доступности обеспечено в отношении не всех населенных пунктов соответствующего поселения.
Следует подчеркнуть, что подобная ситуация должна рассматриваться не как правило, а как исключение.
Власть всегда связана с территорией. От того, где расположена территория и каков ее размер, зависит в значительной мере и то, кто и как будет осуществлять власть, а в конечном итоге – удовлетворенность гражданами деятельностью власти. Поэтому при определении границ муниципальных образований необходимо учитывать различные факторы.
Поскольку территория РФ различается не только географически, Федеральный закон устанавливает как определенные особенности организации местного самоуправления на территориях с низкой или высокой плотностью населения, а также в труднодоступных местностях.
К территориям с низкой плотностью населения относятся территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, плотность населения сельских поселений в которых более чем в три раза ниже средней плотности населения сельских поселений в Российской Федерации, а к территориям с высокой плотностью населения – соответственно в три раза выше.
Отнесение субъектов РФ, отдельных муниципальных районов к территориям с низкой и высокой плотностью населения осуществляется Правительством Российской Федерации (в настоящее время действует распоряжение Правительства РФ от 25 мая 2004 г. №707-р). Труднодоступные территории устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Поскольку границы территорий муниципальных образований устанавливаются законами субъекта РФ (ст. 10 Федерального закона), то и их изменение, соответственно, осуществляется законом субъекта РФ.
Статья 12 Закона устанавливает также перечень лиц, по инициативе которых и производится изменение границ:
население,
органы местного самоуправления,
органы государственной власти субъекта РФ,
федеральные органы государственной власти.
Изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других соответствующих муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения.
Однако требует согласия населения, выраженное путем голосования, изменение границ муниципальных районов или поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям соответственно других муниципальных районов и (или) поселений.
Федеральный закон (п. 6 ч. 1 ст. 11) устанавливает численность населения сельского поселения с оговоркой – «как правило», т.е. численность населения может быть и меньше указанной. Развивая, уточняя эту норму, ч. 5 ст. 12 Федерального закона подчеркивает, что уменьшение численности население менее чем на 50% не является достаточным основанием для инициирования процедуры изменения границ муниципального образования, инициирования органами местного самоуправления, государственной власти субъекта РФ или федеральными органами государственной власти. Для выдвижения ими рассматриваемой инициативы должны быть и другие аргументы. Однако для инициирования процедуры изменения границ муниципального образования населением никаких ограничений не установлено.
Следует отметить, что установление минимальной численности населения муниципального образования, т.е. установление, что при численности жителей территории, меньшей определенного количества, эта территория не может быть муниципальным образованием – сельским поселением, затрагивает права и свободы человека и гражданина, в частности право избирать и быть избранным. В силу ст. 55 Конституции РФ подобного рода нормы могут устанавливаться только федеральным законом. Отсутствие в Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления» такого рода установлений исключает возможность их внесения и в законы субъектов Российской Федерации.
Статья 13 Закона дает определение преобразования муниципального образования через перечень видов, в которых преобразование может быть осуществлено. Поэтому иные действия в отношении муниципальных образований могут производиться только с учетом установленных требований.
Так, преобразование муниципального района в городской округ Федеральным законом не предусмотрено. В случае если такая задача поставлена, она может быть решена путем упразднения района как муниципального образования и создания нового муниципального образования – городского округа.
Включение в состав городского округа двух и более городских населенных пунктов Федеральным законом запрещено. Однако в случае возникновения объективной целесообразности возможно преобразование городского населенного пункта в сельский населенный пункт, а также упразднение городского населенного пункта с включением его территории в состав территории иного городского населенного пункта.
Поскольку преобразование различных муниципальных образований затрагивает различный объем прав проживающего населения, законодательно установлены различные требования к мнению граждан. В одних случаях требуется учет мнения, который может быть выражен решением представительного органа местного самоуправления, в других – согласие, выраженное путем голосования.
Законодатель устанавливает четыре случая, когда необходимо согласие населения на преобразование муниципальных образований:
1) передача населенной территории (населенного пункта или поселения) из состава одного муниципального образования в состав другого муниципального образования – необходимо согласие населения передаваемой территории;
2) объединение двух и более муниципальных образований – поселений – необходимо согласие населения каждого из объединяемых поселений;