· для упорядочения процесса формирования избирательных комиссий различного уровня необходимо законодательно прописать предельные сроки подачи предложений о назначении кандидатур в состав территориальных, участковых, а также окружных избирательных комиссий;
· необходимо предусмотреть различные формы участия вышестоящих избирательных комиссий в формировании нижестоящих;
· требуется установить ряд дополнительных квалификационных требований (или преференций при выборе кандидатур из числа предложенных) к кандидатурам, предлагаемым в состав избирательных комиссий.
1.2 Регистрация (учет) избирателей
Ключевая проблема при организации подготовки и проведения избирательных кампаний - регистрация избирателей. Для решения этой проблемы в Российской Федерации установлена Государственная система регистрации (учета) избирателей, участников референдума. Получаемые с помощью данной системы сведения о зарегистрированных избирателях и их численности используются для определения схемы избирательных округов, образования избирательных участков, совершения других действий, определяемых избирательным законодательством. Кроме того, базы данных об избирателях могут использоваться для проверки правильности оформления подписных листов с подписями избирателей, собранными в поддержку выдвижения кандидатов (списков кандидатов).
Значение Государственной системы регистрации избирателей трудно переоценить, так как достоверность итогов голосования и результатов выборов любого уровня напрямую зависит от правдивой и точной информации о числе зарегистрированных избирателей, участвующих в электоральном процессе. Это обстоятельство обусловливает исключительную важность надлежащего правового обеспечения Государственной системы регистрации (учета) избирателей.
Основным документом, специально посвященным регулированию учета избирателей в Российской Федерации, является Положение о Государственной системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации (далее - Положение), утвержденное постановлением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 6 ноября 1997 года № 134/973-II.1 В соответствии со статьей 17 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” в России установлена обязательная система регистрации избирателей, то есть регистрации (учету) подлежат все граждане Российской Федерации, обладающие активным избирательным правом. Цель обязательной системы регистрации - обеспечение гарантий избирательных прав граждан при составлении списков избирателей, образовании избирательных округов, избирательных участков, совершении других действий, связанных с подготовкой и проведением выборов. Помимо этого она обеспечивает единую технологию регистрации и учета граждан Российской Федерации, обладающих активным избирательным правом, и составления Единой формы сведений о зарегистрированных избирателях.
Обязательный учет всех граждан, обладающих активным избирательным правом, означает, что в Российской Федерации применяется императивный метод регистрации. В противоположность ему в некоторых странах используется инициативный метод регистрации, при котором избиратель сам должен позаботиться о том, чтобы его данные были учтены при проведении выборов. Несмотря на то, что инициативный метод существенным образом искажает данные о количестве и составе избирателей, так как не позволяет учитывать пассивных граждан, не позаботившихся о своей регистрации в качестве избирателей, вряд ли его можно охарактеризовать как недемократичный. Если с понятием “гражданин” связывать реальное участие человека в политической жизни страны, то и ориентация избирательной системы на граждан, проявивших действительный интерес к выборам, оказывается логичной и результативной. В этой связи представляется возможным в перспективе апробировать инициативный метод регистрации избирателей в российских условиях как в отдельных регионах, так и в масштабе всей страны. Заслуживает внимания и содержащееся в Докладе Центральной избирательной комиссии Российской Федерации “О развитии и совершенствовании законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах”, одобренном постановлением ЦИК России от 6 октября 2000 года, предложение об использовании инициативного метода учета избирателей, проживающих за пределами территории Российской Федерации, посредством закрепления принципа явочной регистрации таких избирателей.
Организаторами системы регистрации (учета) избирателей являются избирательные комиссии, федеральные органы государственной власти, исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, которые во взаимодействии обеспечивают условия для подготовки и проведения выборов различного уровня, проводимых в соответствии с федеральными и региональными законами.
Основанием для регистрации (учета) избирателей, согласно действующему законодательству, является факт постоянного или преимущественного проживания гражданина Российской Федерации на соответствующей территории, который устанавливается органами регистрационного учета населения в соответствии с Законом Российской Федерации “О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации”. Вместе с тем основанием для регистрации (учета), как исключение, может являться факт временного пребывания российских граждан на соответствующей территории, который устанавливается компетентными органами.
В Положении специально сказано, что по месту временного пребывания граждан регистрация осуществляется в случаях: во-первых, проживания в местах временного поселения по направлениям Федеральной миграционной службы России или ее территориальных органов, факт которого устанавливается органами регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации; во-вторых, пребывания в длительной командировке (не менее трех месяцев) на территории иностранного государства, факт которого устанавливается дипломатическими представительствами, консульскими учреждениями Российской Федерации.
Несомненно, в отношении указанной категории граждан необходим особый подход к определению оснований для их регистрации в качестве избирателей, что может стать существенной дополнительной гарантией реального осуществления принадлежащих им избирательных прав. Однако закрепление в законодательстве двух различных оснований для регистрации несомненно порождает проблему двойного учета избирателей. Для того чтобы избежать одновременной регистрации граждан и по месту постоянного или преимущественного проживания, и по месту временного пребывания, необходимо постоянно уточнять базу данных об избирателях. В этих целях может использоваться Государственная автоматизированная система Российской Федерации “Выборы”. Думается, что существенную помощь в организации учета избирателей может оказать и принятие федерального закона о государственном регистре населения, который определит орган (органы), проводящий регистрацию населения, объем сведений о гражданах, включаемых в регистр, а также порядок использования сведений регистра. Не случайно в упоминавшемся уже Докладе Центральной избирательной комиссии Российской Федерации “О развитии и совершенствовании законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах” принятие Федерального закона о Государственной автоматизированной системе Российской Федерации “Выборы” напрямую увязывается с разработкой Федерального закона о государственном регистре населения, так как ГАС “Выборы” является не имеющей аналогов по своим телекоммуникационно-информационным возможностям и территориальным масштабам системой, которая может быть использована для решения задач учета населения в Российской Федерации.
Нельзя не обратить внимание и на то обстоятельство, что действующая система регистрации избирателей совершенно обходит стороной вопрос осуществления избирательных прав гражданами, не состоящими на учете по месту пребывания или жительства в органах внутренних дел. Заметим в этой связи, что предопределенность реализации избирательных прав граждан регистрацией по месту пребывания или жительства противоречит всеобщему характеру конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, тем более, что в соответствии с Законом Российской Федерации “О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации” (ст. 3) регистрация по месту пребывания (жительства) или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан. Все это обусловливает необходимость наряду с существующими формами идентификации избирателей искать новые, нетрадиционные, основанием для которых будет не факт регистрации по месту пребывания или жительства, а иные юридически значимые обстоятельства. По мнению Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, уже сейчас вполне допустимо в качестве дополнительного основания регистрации, особенно в случае возникновения затруднений с определением места преимущественного проживания избирателя, использовать сведения налоговых органов о месте уплаты гражданином большей части местных налогов.
Помимо этого существуют сложности во взаимодействии ГАС «Выборы» с органами, осуществляющими учет и регистрацию населения. Далеко не все граждане, учет которых осуществляют различные органы - по первичному учету, по миграции, по изменениям данных и т.д., - попадают в ГАС «Выборы». Практически все избиратели, достигшие 18-летнего возраста, не учитываются, и их приходится выявлять при уточнении списков избирателей. В настоящее время в систему ГАС «Выборы» попадает 87-92 процента данных о гражданах, 7 процентов выявляют участковые избирательные комиссии, а 1-2 % процента устанавливаются, когда граждане приходят на выборы явочным порядком. Эти сведения взяты из выборок, проведенных в конце 1999 года и в 2000 году.