Самое первое, что ожидается от избирательных комиссий в этой деятельности, - чтобы возникшие в ходе выборов конфликты разрешались в соответствии с законом, справедливо и честно. Без этого выборы вряд ли могут быть названы честными. От работы избирательных комиссий с обращениями граждан напрямую зависит, насколько будут доверять участники избирательного процесса организаторам выборов и, следовательно, их отношение к самим выборам и их результатам. Доверие избирателей к избирательным комиссиям и их авторитет взаимообусловлены и являются важнейшими гарантиями цивилизованного избирательного процесса. Практика показывает, что только законодательные меры такие гарантии не обеспечивают.
При проведении отдельных избирательных кампаний наблюдается тенденция к росту числа обращений, поступающих в избирательные комиссии. Не всегда это обусловлено количеством нарушений прав граждан или ростом их активности в период выборов. Обращение в комиссию иногда становится своего рода приемом, который используется для достижения тех или иных целей избранной кандидатом тактики (стратегии) проведения избирательной кампании. Иногда за обращением в избирательную комиссию стоит стремление представителей кандидата продемонстрировать свою необходимость и полезность. То есть обращения в избирательные комиссии могут быть направлены отнюдь не на разрешение спора, восстановление в правах. Возникающие при этом вопросы - имеет ли значение при рассмотрении обращения понимание его мотивов и как избежать спекуляций законодательными нормами - находятся вне пределов настоящего анализа.
В ходе выборов депутатов Белгородской областной Думы в избирательные комиссии области поступило свыше 200 обращений, при этом 99-е Избирательную комиссию области. В Избирательную комиссию Ростовской области во время избирательной кампании по выборам губернатора области поступило 101 обращение. При проведении избирательной кампании аналогичного уровня в одну только Избирательную комиссию Иркутской области поступило свыше 200 обращений. Интересен такой пример. В Нижегородской области, где 15 июля 2001 года проводились выборы губернатора области, обращения граждан начали поступать в Избирательную комиссию области с мая и к концу июня их число составляло 30-50 в день, а всего во время проведения выборов поступило около 600 обращений. При этом их подавляющее большинство касалось проведения кандидатами предвыборной агитации или освещения избирательной кампании в СМИ.
Круг заявителей был узок - в основном представители отдельных кандидатов или члены Избирательной комиссии области с правом совещательного голоса. Заявители целенаправленно проводили ежедневный анализ всех выпусков различных средств массовой информации, функционирующих в Нижегородской области, и требовали подтверждения законности выхода в эфир или опубликования почти всех материалов с упоминанием о выборах и кандидатах. Особо пристальное внимание уделялось освещению в СМИ деятельности кандидата И.П. Склярова - действующего губернатора области. И здесь можно предположить, что одна из целей этого организованного потока обращений - дезорганизовать работу Избирательной комиссии области. 1
Практикой выработаны следующие формы реагирования избирательных комиссий на обращения: единоличное рассмотрение членом комиссии, чаще всего председателем, и коллегиальное рассмотрение с вынесением решения.
В первом случае, если речь идет о восстановлении в правах, практически возможен только отказ в удовлетворении жалобы, поскольку единолично член избирательной комиссии не вправе принять никаких мер воздействия на нарушителя, например, не может отменить решение нижестоящей избирательной комиссии. То есть, строго говоря, единоличную форму рассмотрения обращений в коллегиальном органе нельзя назвать полноценным механизмом защиты избирательных прав граждан. Но поскольку при использовании этой формы есть такое преимущество, как оперативность, она может быть успешной при разрешении избирательного конфликта, возникшего в ходе выборов.
Именно избирательная комиссия вправе принять меры по восстановлению прав участника избирательного процесса. Поэтому полноценное разрешение избирательного спора возможно только на основе коллегиального решения избирательной комиссии, к этой позиции склоняется и общественное мнение, что подтверждается растущим числом обращений с требованием коллегиального их рассмотрения. Полагаем, что не считаться с этим нельзя.
Вместе с тем коллегиальное рассмотрение жалоб в организационном и процессуальном плане достаточно трудоемко, поскольку не всегда есть возможность оперативно обеспечить кворум на заседании комиссии, существуют и организационно-технические трудности, связанные с малочисленностью работников аппарата в комиссиях. Если обращений много, практически невозможно каждое из них рассмотреть коллегиально в требуемый законом пятидневный срок. Поэтому эту форму рассмотрения жалоб избирательные комиссии используют ограниченно. Так, Избирательной комиссией Нижегородской области в ходе указанной избирательной кампании по результатам рассмотрения обращений было принято немногим более 30 постановлений, Избирательной комиссией Белгородской области - 6, а Избирательная комиссия Ростовской области в ходе выборов губернатора на своих заседаниях вообще не рассматривала обращений участников избирательного процесса.
Один из устоявшихся институтов процедуры рассмотрения обращений участников избирательного процесса - рабочие группы по рассмотрению жалоб, формируемые избирательными комиссиями. Рабочие группы неплохо себя зарекомендовали, их деятельность перспективна и нуждается в развитии.
Избирательные комиссии по-разному подходят к формированию состава рабочих групп, определению их количества и основе деятельности, в Избирательной комиссии Иркутской области, например, рабочая группа действует на постоянной основе, в основном же такие группы формируются на период избирательных кампаний. Как правило, в состав рабочей группы помимо членов комиссии с правом решающего и совещательного голоса входят работники ее аппарата. Так, в состав рабочей группы при Избирательной комиссии Белгородской области входят также наиболее опытные организаторы выборов, адвокаты областной коллегии адвокатов, ученые-правоведы. Распространена также практика создания специальных рабочих групп, контролирующих порядок проведения предвыборной агитации (например, при избирательных комиссиях таких субъектов Российской Федерации, как Белгородская, Нижегородская, Ростовская области). В состав этих специальных рабочих групп включаются руководители СМИ, опытные журналисты. При этом поступающие в избирательные комиссии субъектов Российской Федерации обращения рассматриваются преимущественно рабочими группами и только наиболее сложные вопросы выносятся на рассмотрение комиссий. Так организована работа, например, в избирательных комиссиях Белгородской, Иркутской, Ростовской областей.
В целом правовой статус рабочих групп при избирательных комиссиях не совсем ясен: хотя они и работают на основе принятых избирательными комиссиями положений, мнения относительно полноты их компетенции в части рассмотрения обращений, адресованных избирательной комиссии, расходятся. Не случайно их иногда называют рабочими группами по предварительному рассмотрению жалоб. Вправе ли рабочая группа принять решение по существу жалобы, и если да, то не подменяет ли она в таком случае комиссию? Очевидно, что как и в случае с единоличным рассмотрением обращений решением рабочей группы не может быть отменено решение нижестоящей избирательной комиссии или дано какое-либо обязательное к исполнению указание. Тем не менее, рассмотрение жалобы или заявления на заседании рабочей группы, проходящем всегда с приглашением заявителя, может быть более объективным, чем единоличное рассмотрение. Более авторитетны и убедительны будут и обращения от имени рабочей группы, которые могут направляться в те или иные органы, например, в СМИ, если такая необходимость возникнет в ходе рассмотрения жалобы.
Регулярный обмен опытом между избирательными комиссиями может сыграть положительную роль в совершенствовании деятельности рабочих групп при избирательных комиссиях, поиске новых форм ее организации.
Порядок работы с обращениями в избирательных комиссиях регламентирован в инструкциях по делопроизводству, регламентах комиссий, положениях о деятельности рабочих групп. Сроки рассмотрения жалоб в избирательных комиссиях предусматриваются федеральным законодательством о выборах и референдумах, соответствующими законами субъектов Российской Федерации.
Рассмотрение обращений организует председатель избирательной комиссии. По его поручению они рассматриваются либо членом избирательной комиссии, либо на заседании рабочей группы. Поступление и дальнейшее прохождение обращения регистрируется в специальных журналах, существует и автоматизированная система их учета.
Большинство поступающих в избирательные комиссии обращений касается проведения предвыборной агитации. Это самая конфликтная сфера правоотношений между участниками избирательного процесса. Именно эти отношения создают атмосферу избирательной кампании, которая оказывает непосредственное влияние на избирателей и, в конечном итоге, на их выбор. Ключевую роль здесь играет позиция, занимаемая средствами массовой информации.
Избирательными комиссиями предпринимаются меры по контролю над проведением предвыборной агитации. Как правило, для этого создаются специальные рабочие группы. Кроме того, например, в Ростовской области одному из членов территориальной избирательной комиссии поручают контроль за соблюдением порядка проведения агитации. Его обязанность - регулярно информировать Избирательную комиссию области о состоянии агитационной деятельности немедленно сообщать о допущенных нарушениях.