Отношения административной системы и населения, земли и власти развивались в этот период противоречиво. Сословно-представительные учреждения, опиравшиеся на традиционные представления о взаимодействии централизованной княжеской власти и властных функций народного представительства и его вечевых порядков, не сразу утратили свое значение. Наиболее ярким явлением в развитии сословно-представительных институтов власти в XVI—XVII вв. были Земские соборы.
ЗЕМСКИЕ СОБОРЫ
В сравнении с аналогичными представительными учреждениями на Западе — парламентом в Англии, генеральными штатами во Франции и Нидерландах, рейхстагом и ландтагом в Германии, риксдагом в Скандинавских странах, кортесами в Испании, сеймом в Чехии и Польше, Земские соборы в России играли менее значительную роль. Они возникли в более позднее время (оформились в XVI в. и уже к концу XVII в. потеряли свое значение и прекратили созываться). В XVI— XVII вв. они созывались обычно в условиях экономических трудностей, войн или принятия ответственных внутриполитических или внешнеполитических решений, когда правительство нуждалось в поддержке или одобрении своих действий со стороны более широких слоев населения. Период наибольшего расцвета сословно-представительной монархии в России приходится на XVII в., когда Земские соборы созывались наиболее часто.
В контексте развития земского начала и сословного представительства в управлении особый интерес представляет вопрос о Земских соборах.Со времени Ивана Грозного прослеживается особая форма легитимации властных решений — через посредство открытого обращения к народу, представленному сословиями. Источники сообщают даже о такой акции,как речь молодого царя с Лобного места (1549 г.). Историки спорят, является ли это сообщение домыслом или в его основе лежит реальный факт. Во всяком случае, это известие интересно тем, что в нем говорится о «повелении собрать свое государство из городов всякого чину», о намерении царя быть самому «судом и обороной» подданных, установить справедливый суд. К подобной открытой форме обоснования своих действий царь прибегал и впоследствии. Направляясь в военный поход на Казанское ханство, царь во Владимире, где собралось войско, произнес обращение «к боярам, воеводам, княжатам, детям боярским дворовым и городовым московской и новгородских .земель» о вредеместнических споров, причем предлагалось отложить эту практику во время похода.
В какой-то мере это, возможно, напоминало низшим слоям общества традиционные вечевые обычаи всенародного совета, вызывало определенные иллюзии единения народа и власти. Но, обращение к представителям населения изначально не предполагает выбора из двух возможных решений (как это было на вече), и, напротив, подразумевает общую поддержку и принятие к исполнению предложенного образа действия. Вероятно, эта мера полезна для власти и еще в одном отношении — создание образа единства царя с «миром», «землей», «народом», которому мешают и противодействуютте или иные лица из окружения монарха, В одном из подобных случаев обращения к народу, царь заранее получает кредит доверия для борьбы с ними. В период подготовки опричнины в обращенной к царю грамоте от московских «гостей, купцов и прочих граждан града Москвы» содержалась просьба, «чтобы царьих на расхищение волкам не давал, наипаче же от рук сильных избавлял» и предлагалось содействие в истреблении «государских лиходеев и изменников, они за тех не стоят и сами тех потребят».
Идея единения власти и народа весьма широко распространена в политической мысли и публицистике XVI в. Наследственные права на престол и полнота власти монарха представляют идеал политического строя, отстаиваемыйсамим Грозным в его сочинениях. Участие сословий в управлении, формы их взаимодействия с монархической властью выступают как главные темы политической мысли в таких памятниках, как «Беседа Валаамских чудотворцев», сочинениях И. Т. Пересветова, который особенно проводит идею использования сильной власти. Более внимательное рассмотрение политических программ публицистов, проповедующих идею соборного единения, позволяет, однако, увидеть в ней достаточно четко выраженные сословные интересы. Так, в сочинениях И. Т. Пересветова царская «гроза», государственный разум и справедливость выступают как гарант сословных прав дворянства.
Первый дошедший до нас документ Земского собора — это приговорная грамота 1566 г., содержащая мнения представителей многих сословий государства по вопросам дальнейшего ведения Ливонской войны. В ней представлены духовное сословие, бояре, окольничие, дьяки — то есть руководители центральной администрации, дворяне и дети боярские, а также представители торгового сословия — гости и купцы. Все они названы поименно, а на обороте грамоты имеются их подписи. Грамота подтверждает предположение о том, что соборная форма выступает как внешняя демонстрация единства сословий в поддержке решения монархической власти. Тем не менее, идея Земских соборов несомненно вошла в политическое сознание и практику политической жизни эпохи.
Власти все более часто прибегают к использованию соборной формы в периоды политической нестабильности или для принятия крупных решений, затрагивающих интересы одного или нескольких сословий. Примером может служить церковно-земский собор 1584 г. при царе Федоре Иоанновиче, когда было принято решение об отмене церковных и монастырских податных льгот (тарханов). Ограничение прав духовенства на земли и соответствующие податные льготы были задуманы еще Иваном Грозным, который также использовал соборные формы для постановки этого вопроса. Грамота 1584 г. вновь заостряла внимание на необходимости ограничить льготы духовенства ради интересов казны и служилых людей.
Особенное внимание привлекает первый избирательный Земский собор, который привел к власти Бориса Годунова (в 1598 г.). Одни исследователи считали, что данный Собор представлял собой простую инсценировку, разыгранную партией Годунова, другие доказывают, напротив, что правовые нормы его проведения были соблюдены. Сохранилось соборное определение об избрании Бориса Годунова царем. Оно представляет собой документ, в котором ярко выражена идея законности избрания нового царя. В качестве обоснования выдвигается наряду с божественным предопределением завещание Грозного и народное волеизъявление. Составители Грамоты находились в сложном положении, поскольку после смерти царя Федора Иоанновича законная династия прекратилась, и необходимо было доказывать законность и целесообразность незнатного «царского корени сродича, ближнего приятеля, слуги и конюшенного боярина» Бориса Федоровича в ранге царя. В качестве аргументов приводился ряд библейских повествований об избрании царей из числа людей нецарского рода. Упоминался, в частности, библейский Давид, а также Иосиф Прекрасный, который согласно версии грамоты царствовал в Египте. Остается неясным, впрочем, чем объясняется упоминание об Иосифе в качестве царя, хотя составители грамоты не могли не знать, что он не был фараоном. Содержался ли здесь намек на незаконность избрания или, напротив, имело место желание любой ценой найти соответствующий эффектный библейский прецедент? Важным элементом укрепления легитимности власти в монархическом государстве традиционно являлось доказательство сохранения генеалогической преемственности царского рода. В Грамоте этот мотив также присутствует, а в последующих документах находит более полное развитие, связывая Годунова с династией Рюриковичей.
Как известно, многие политические группы боярства были недовольны избранием Годунова. Интересно, что его политические противники при этом стремились бросить тень на законность и правомерность проведения Земского собора, принявшего соответствующее решение. Основной недостаток процедуры принятия решения усматривался оппонентами в недостаточной представительности и авторитетности Собора. Это свидетельствует о том, что идея законности связывалась в представлении современников с характером и полнотой представительства на Земском соборе. Между тем, и этот Собор был достаточно представителен: на нем присутствовало более 500 человек, представлявших такие сословные группы, как духовенство, высшие думские чины (бояре, окольничие, думные дворяне, думные дьяки), центральная администрация (приказные дьяки), лица дворцового ведомства (ключники и др.), военнослужилые люди (стольники, дворяне, стряпчие, стрелецкие головы, жильцы). Помимо привилегированных правящих слоев в составе Собора были представители купечества и горожан (гости, старосты гостиной, суконной и черных сотен Москвы).
В соборном определении возникает ряд новых политических формул. Одной из них является тезис о «непреклонном единогласии всенародного множества» (которое якобы было проявлено при избрании Годунова). Это единство трактуется как высшая основа права, по крайней мере, при отсутствии монарха. Данный принцип развит далее в следующем тезисе — «Глас бо народа, глас Божий. С ними де со всеми крепкий совет положа, еже единомысленно, с помощию Божиею, обрали (избрали) есмя Государя на царство». О серьезности этого всенародного обязательства как юридического принципа говорит тот факт, что уже после смерти Годунова и даже свержения Лжедмитрия в 1607 г. особый Земский собор специально занимался вопросом об освобождении населения от клятвы Борису Годунову и присяги Лжедмитрию. Патриархат составил грамоты — «прощальную» и «разрешительную» от клятв, а все население, в том числе простые горожане, должны были явиться на соответствующую церемонию: «посадские, мастеровые и всякие люди мужеска полу» из сотен и слобод столицы. По мере усиления политической нестабильности в стране участие представителей сословий в принятии решений властью становится все более заметным. Сословно-представительные принципы политической системы из формальных становятся более реальными.