В 1989 году «большая семерка» поручила оказать помощь в форме PHARE тогдашней комиссии Европейского Сообщества. Этот факт подтверждает стремление «большой семерки» решать проблему вхождения Восточной Европы в «большую Европу». Однако факт появления МВФ как главного координатора этого процесса продемонстрировал, что вопрос рыночных преобразований в социалистических странах выходил за эти пределы и лишь проблемой времени являлось включение России в список стран, которыми управляет МВФ.
Официально «большая семерка» не имеет никаких организационных отношений с МВФ. МВФ, согласно договору и уставу, - специализированное учреждение ООН, представляющее собой распорядительный орган, имеющий компетенцию в сфере международных финансов как координатор по ликвидным проблемам своих членов. Но следует отметить, что фонд МВФ собирается по квотам между членами, тем самым квота определяет количество голосов. По данным на январь 1998 года, страны «большой семерки» обладают 45, 92% всей квоты и соответственно 44, 80% от всего голосовательного права. Они являются так называемыми крупными акционерами МВФ и действительно управляют МВФ. В последнее время шла бурная дискуссия о дополнительной дотации США-18 млрд долл. в резервный фонд МВФ. Правительство США с большим трудом получило разрешение Конгресса США при условии жесткого контроля США над МВФ и некоторых ограничений в действиях МВФ. Этот процесс свидетельствует о том, что «большая семерка», особенно США, доминирует в деятельности МВФ 11.
Отношения «большой семерки» и МВФ напоминают отношения ЦК КПСС и Верховного Совета СССР. В отличие от руководящей роли партии, определенной в ст. 6 Конституции СССР, руководящая роль «большой семерки» поддерживается квотами и количеством голосов в совете директоров МВФ. Ежегодная осенняя конференция МВФ (182 члена) собирается сразу после окончания встречи министров финансов и представителей центральных банков стран «большой семерки» в одном и том же месте. Так же как постановления Верховного Совета СССР повторяли решения ЦК КПСС, центральное направление политики решается главными фигурами «большой семерки», а МВФ покорно принимает такое решение и исполняет его. За предложением (1990 года) Г. Коля о помощи СССР в размере 15 млрд долл. следовало предложение Дж. Буша о помощи России на сумму 24 млрд долл. (апрель 1992 года), включая 6 млрд долл. в фонд стабилизации рубля, и Токийское предложение (апрель 1993 года) на сумму 43, 4 млрд долл. Но эти предложения не были претворены в жизнь из-за сложной структуры проекта помощи и неуклюжей кооперации между странами «большой семерки».
Сейчас можно проанализировать детали предложения Буша для того, чтобы понять лимит международного сотрудничества в помощи России. 24 млрд долл. состояли из четырех частей (11 млрд долл. из одностороннего кредитования, 4, 5 млрд долл. из международных финансовых институтов - МВФ, МБРР, ЕБРР, 2, 5 млрд долл. из долгов СССР и 6 млрд долл. в CSF-фонд стабилизации валюты, т. е. рубля). На самом деле односторонние кредиты были реализованы больше (12, 5 млрд долл.) обещанных, но не в форме наличных средств, а в форме торгового кредитования за товары, которые они продавали, и потому россияне не почувствовали эффективность этих кредитов.
Что касается CSF, занимавшего важное место в программе Гайдара, то его возможность рассматривалась в рамках не резервного фонда. МВФ, a GAB (Генеральное соглашение о займах), позволяющего МВФ заимствовать дополнительные средства от руководящих членов «большой десятки» (на самом деле 11 стран) по рыночным процентам. Идея финансирования CSF через GAB связана, с одной стороны, - технически, с квотой России, с другой стороны, - политически, с процессом принятия решения в странах-кредиторах. Кроме SRF (Дополнительный резервный фонд), недавно учрежденного в связи с азиатским кризисом, общая сумма кредитов, предоставляемых МВФ на основе SBA (Соглашения о резервном кредите) 12, EFF (Расширенный фонд), не должна превышать 100%-ной квоты - годовой, 300%-ной - аккумуляционный, со страной-реципиентом. Узнав предельную сумму по квоте России, они рассмотрели возможность активации GAB в целях поиска дополнительных средств, хотя это тоже обусловлено заключением SBA. Но в связи с тем, что предоставление CSF требует от реципиента очень жестких условий и срок финансирования довольно короткий, в истории МВФ CSF ни разу не реализовался - это мертвый фонд.
Западные лидеры предпочитали опосредованное кредитование через МВФ прямому кредитованию потому, что так они могли избежать тупиков в переговорах с Россией и внутренней критики в связи с кредитованием России, особенно в процессе ратификации своими парламентами договоров о предоставлении внешнего кредита. Хотя активацию GAB могли решить правительства участников GAB сами, все же ее успех был сомнителен потому, что для нее МВФ должен был координировать интересы каждого участника GAB и отдельно добиваться их согласия на его активацию. По поводу активации GAB всегда существовала бурная дискуссия, последняя активация была в 1978 году.
В феврале 1992 года министры финансов «большой семерки» отклонили просьбу Гайдара о предоставлении 12 млрд долл., включая фонд стабилизации рубля. Вместо этого они потребовали от России еще более жесткого контроля за денежным оборотом и расходами бюджета и немедленной приватизации. Они намекали на то, что МВФ изучит вопрос членства России в МВФ в кратчайшее время. В период правления Гайдара долгожданный кредит МВФ предоставлялся лишь раз и составлял всего 1 млрд долл.
Итак, те, кто хорошо знает устав и традиционную практику МВФ и понимает международное положение после распада СССР, смогли бы увидеть невозможность реализации многих предложений Запада. Мотивировка кредитования России Германией, являвшейся инициатором по этому вопросу, ослабилась после объединения, хотя оставался вопрос эвакуации ЗГВ (Западная группа войск). Япония подготовила кнут вместо пряника в связи с решением территориального вопроса. Несмотря на то что Никсон, проводивший политику детанта, рассматривал помощь России как плату за мир, большая часть западного сообщества не верила в то, что Россия смогла бы опять угрожать миру.
План Маршалла оправдывался угрозой экспансии коммунизма. Но в начале 90-х годов не существовало государств, представляющих угрозу миру и реально противостоящих Западу, особенно США. Несмотря на то что Запад пытался искать очередного врага как на Ближнем Востоке, так и на Балканах, «враги» были не столь сильны, чтобы их существование стимулировало возрождение России в противовес им. В этом смысле СССР являлся первым союзником в восстановлении Европы.
Если расплывчатая позиция МВФ по рублевой зоне косвенно препятствовала реализации первой предпосылки Гайдара, то неверные рассуждения Гайдара о реалиях международного положения России и бюрократизм МВФ ударили по реализации второй его предпосылки.
Критика в адрес МВФ по поводу его действий во время последнего азиатского кризиса касается следующих моментов: 1) укрепление функции предупреждения кризиса; 2) скорое принятие решений; 3) гибкая политика и эффективная интервенция с учетом особенности страны-реципиента; 4) прозрачность в процессе принятия решений. Кроме первого пункта остальные три совпадают с критикуемыми действиями МВФ при проведении первоначальных реформ в России (1992 г.).
Гайдар указывал на бюрократизм в МВФ, и свидетельством этого было опоздание с принятием России в члены МВФ. Утверждение же МВФ об исключительной скорости процесса принятия России в члены МВФ не может быть оправданием проведения самых важных реформ без их финансирования. Гайдар исполнял так называемую теневую программу, являвшуюся не официальной, но необходимой для получения будущих кредитов. Когда золотовалютные резервы России упали почти до нуля, без гуманитарной помощи Запада она не смогла бы избежать массового голода [19, с. 49]. Предоставление кредитов России в форме STF (Систематический трансформационный фонд), придуманного только для стран переходного периода, было одобрено советом директоров МВФ лишь в апреле 1993 года.
Третий пункт критики является наиболее дискуссионным. В результате неожиданного падения производства во всех странах - реципиентах МВФ усилилась критика в адрес последнего. Указывали на политику высоких процентов и соответственно уменьшение общей суммы инвестиций, скупое кредитование, массовую безработицу, непродуманную экономическую либерализацию, злоупотребление в ее проведении и последовавшие за этим бедствия, регрессию из-за жесткого бюджетного контроля, смуту из-за стремительной девальвации.
Все отрицательные последствия программы МВФ пагубны даже для экономики с относительно хорошо развитыми рыночными институтами. Хотя программа МВФ проводилась не полностью в течение 1992-1993 годов, ее негативные последствия проявились в еще более тяжелой форме: были полностью прекращены инвестиции (кроме минимальных иностранных инвестиций); рыночная экономика оказалась без денег (неплатежи между предприятиями и распространение бартера) 13; возникла скрытая безработица, укрепился статус естественных монополий; страна превратилась в сырьевой придаток Запада; наблюдались массовое бегство капитала, неплатежи бюджетникам и взаимонеплатежи правительства и предприятий, чрезмерная валютная спекуляция и импортная инфляция 14.
Когда обсуждают проблему прозрачности, обычно имеют в виду раскрытие информации, полученной МВФ во время оценки реального экономического положения страны-реципиента и сам процесс принятия решений в МВФ. Но, учитывая особенности Росссии, надо рассматривать четвертый пункт - проблему прозрачности действий МВФ под особым углом зрения. Для России проблема состоит в скрытых отношениях МВФ с его российскими коллегами. Чем труднее для МВФ предоставить достаточные средства стране-реципиенту, тем важнее сохранить хорошие отношения МВФ с его коллегами страны-реципиента. Нетрудно предположить, что при условии ограничения использования главного оружия МВФ кредитования естественно уменьшается его влияние на процесс принятия решений и их выполнения в стране-реципиенте. МВФ будет испытывать большие трудности, если главный пост в стране-реципиенте займет его оппонент или инакомыслящая фигура.
В этом плане Гайдар являлся идеальным партнером для МВФ. Несмотря на недовольство Гайдара по поводу опоздания кредитов МВФ и, следовательно, охлаждение их взаимоотношений, МВФ казалось, что Гайдар был ядром российских реформ. Но в связи с неудачей либерализации цен давление Верховного Совета и недовольство населения России спровоцировали Ельцина отказаться от полной поддержки Гайдара. Символом такого отступления явилось возвращение В. Геращенко и В. Черномырдина на ранее занимаемые ими посты (летом 1992 г.). До декабря 1992 года МВФ стремился сохранить Гайдара как символ российских реформ не путем финансирования, а путем оказания политического давления через «большую семерку».
Однако в результате невыполнения своих обещаний начал падать авторитет, МВФ не только в самой России, но и среди заинтересованных в российских реформах групп на Западе, хотя МВФ публично признавался координатором послевоенных проблем и вся помощь обусловливалась предварительным одобрением МВФ. К тому же трение между МВФ и силами, которые до прихода МВФ уже вмешались в процесс российских реформ или хорошо использовали временную трещину между МВФ и Россией, ограничивало сферу поведения МВФ в первоначальном процессе реформ в России.
Действия многих институтов, имевших американское происхождение, Гарвардского института международного развития, представленного Дж. Саксом; LJSAID (помощь США) и многих представителей, имевших право распределения односторонних торговых кредитов, - выходили за рамки контроля МВФ [25]. С одной стороны, они официально или неофициально давали советы российским реформаторам в правительстве и Президенту России по вопросам приватизации, либерализации внешней торговли и инвестиций. С другой стороны. они конкурировали с МВФ в стремлении повлиять на процесс реформ и зачастую расходились с МВФ в деталях проведения реформ и даже публично критиковали его, представляя альтернативную политику развития реформ в России, хотя в целом сходную с политикой МВФ 15.
Для страны-реципиента публичная конкуренция, взаимная критика и разногласия между западными институтами носят не просто негативный характер. Существование таких институтов позволяет стране-реципиенту противостоять МВФ, или эти конкурирующие институты сами противостоят МВФ, что способно иногда изменить догматическую позицию МВФ. Но в России был претворен в жизнь наихудший вариант. Многие западные советники укрепили свои персональные связи в правительстве России, что повредило единству российских реформаторов. Через разные учреждения, которыми управляли их сторонники, проводились многие малоизвестные эксперименты, которые содействовали углублению смутной ситуации в процессе реформ в России.
По иронии судьбы, отставка Гайдара привела к увеличению финансирования России со стороны МВФ. Чтобы усилить влияние на коллег, придерживающихся разных точек зрения, и добиться преимуществ в борьбе с конкурентами, вклад которых ограничен сферой технической помощи, было необходимо оказать финансовую помощь в умеренном размере. После разрешения процедурной проблемы МВФ начал рисовать схему реформ страныреципиента в своем обычном стиле. С этих позиций надо рассмотреть период правления Черномырдина, при котором немалые средства притекали в Россию, но не было готовности бюрократической системы адекватно использовать эти средства. Такой анализ поможет ответить на вопрос: если бы МВФ предоставлял средства вовремя в начале реформ, иначе говоря, если бы вовремя реализовалась вторая предпосылка Гайдара, Россия избежала бы смутной ситуации в начальном периоде реформ?