противниками и побеждать их;
- появление целой плеяды талантливых полководцев (Александр Мен-
шиков, Борис Шереметев, Федор Апраксин, Яков Брюс и др.);
- создание мощного военного флота;
- гигантский рост военных расходов и покрытие их за счет жесто-
чайшего выжимания средств из народа.
Административные преобразования.
В.О.Ключевский писал: "Преобразование управления - едва ли не
самая показная, фасадная сторона преобразовательной деятельности
Петра; по ней особенно охотно ценили и всю эту деятельность". Клю-
чевский, вообще относившийся к деятельности Петра весьма критичес-
ки, считал, что реформы управления проводились наспех, беспрограмм-
но. Те или иные изменения в государственном управлении, администра-
тивно-территориальном делении России диктовались военной необходи-
мостью, а их главной задачей было как можно более эффективное выко-
лачивание средств из народа для покрытия все растущих военных рас-
ходов (сам Петр называл деньги "артериею войны"). Для Петра-рефор-
матора было также характерно стремление перенести военные принципы
на сферу гражданской жизни и государственного управления. Весьма
показателен в этом плане Указ от 10 апреля 1716 г., присланный им-
ператором в Сенат:
"Господа Сенат! Посылаю вам книгу Воинский устав (которой зачат
в Петербурхе и ныне совершен)... И понеже оной хотя основанией во-
инских людей, аднакож касается и до всех правителей земских ". Петр
относился к государственному учреждению как к воинскому подразделе-
нию, к регламенту - как к военному уставу, а к чиновнику - как к
военнослужащему. Американский исследователь Д.Крайкрафт отмечал:
"Петр не только одевался как солдат, но и действовал и думал как
солдат".
Бессистемность и спешка часто приводили к путанице: установления,
приказы сменялись одно другим, часто прямо противоположным, или
сводились на нет бесконечными переменами в государственных учрежде-
ниях, иногда учреждения дублировали друг друга по своим функциям.
Многие должности, военные и гражданские, поменяли лишь старорусские
названия на европейские, по сути своей оставшись прежними.
Уже в первые годы царствования Петра изменились стиль и методы
управления: вместо Боярской думы (которую Петр обрек просто на фи-
зическое вымирание, своим указом прекратив пополнение думы новыми
членами) решения стала принимать своеобразная "команда", составлен-
ная из ближайших сподвижников царя. На первых этапах главным совет-
ником Петра был князь Федор Ромодановский, по словам современника,
"злой тиран, пьяный по вся дни".
Первой административной реформой стало создание в 1699 г. особо-
го ведомства городов. Указами вводилось самоуправление для городс-
кого купечества, а также для населения поморских городов. Отменя-
лась власть воевод, отныне судом и сбором налогов ведали выборные
бурмистры. Во главе новых органов была поставлена Московская рату-
ша, выбираемая купцами Москвы. В ведении Ратуши находились главные
поступления государственных доходов с городов, а также общий надзор
за действиями органов самоуправления. Во главе Ратуши стоял
обер-инспектор ратушного правления. Первым человеком, занявшим эту
должность, был бывший дворецкий Шереметева Алексей Курбатов.
Но с ростом государственных расходов Петр постепенно утрачивает
доверие к финансовым возможностям Ратуши. Царь приходит к решению
перенести основную массу управления на места, так как "человеку
трудно за очи все разуметь и править". Такая организация управления
обеспечивала более высокую степень удовлетворения финансовых нужд
государства, а после окончания Северной войны должна была упростить
процесс размещения и обеспечения регулярных войск. В конце 1707 г.
начинается осуществление новой реформы, а в 1708 г. провозглашается
создание восьми губерний, которые в свою очередь подоразделялись на
провинции: Московской, Ингерманландской (впоследствии Санкт-Петер-
бургской), Киевской, Смоленской, Архангелогородской, Казанской,
Азовской и Сибирской. Во главе пограничных губерний стояли гене-
рал-губернаторы, остальных - губернаторы. Провинции управлялись во-
еводами, при губернаторах и воеводах находилась земская канцелярия
как орган, приводящий в исполнения распоряжения и приказы; с 1710
г. воеводы стали называться уездными комендантами. В подчинении у
губернатора были вице-губернатор (заместитель), ландрихтер, ведав-
ший судом, провиантмейстер и другие чиновники. Таким образом, гу-
бернская реформа фактически упразднила преобразования 1699 г., а
Московская ратуша превратилась из общегосударственного в губернское
учреждение.
В 1710 г. была проведена подворная перепись населения и была ус-
тановлена особая платежная единица в 5536 дворов, которая должна
была обеспечивать одну "долю" средств, необходимых для покрытия во-
енных расходов. Коменданства упразднялись, а вместо них создавались
новые "доли" во главе с ландратами - в больших губерниях по 12, в
средних - по 10, в меньших - по 8. Предусматривалось, что в соот-
ветствии с количеством "доль" каждая губерния будет содержать опре-
денленное количество полков.
Однако и эта реформа не дала желаемого эффекта, Северная война
затянулась, и разместить в губерниях приписанные к ним полки не
удалось. Денег по-прежнему не хватало, что создало благодатную поч-
ву для различных махинаций. Так, губернатор Казанской губернии Ап-
раксин придумывал суммы "доходов" и предоставлял царю фальшивые ве-
домости по ним, демонстрируя падение о казенной прибыли.
Эти две реформы вызвали полное расстройство государственного уп-
равления. В результате губернской реформы была уничтожена система
приказов, в начале XVIII в. Россия фактически осталась без столицы,
так как Москва перестала ею быть, а Санкт-Петербург еще не стал.
Вся власть оказалась по-прежнему сосредоточенной в руках "команды",
которая называлась то "ближней канцелярией", то "консилией минист-
ров".
Поворотным моментом стал Указ от 2 марта 1711 г., провозгласив-
ший создание нового органа государственной власти - Сената. Фор-
мальной причиной послужил отъезд Петра на войну с Турцией. Указ
гласил:
"Указ, что по отбытии нашем делать.
1. Суд иметь нелицемерный и неправедных судей наказывать отняти-
ем чести и всего имения, тож и ябедником да последует; 2. Смотреть
во всем государстве расходов и ненужные а особливо напрасные, отс-
тавить; 3. Денег, как возможно, збирать, понеже деньги суть артери-
ею войны; 4. Дворян собрат молодых для запасу в афицеры, а наипаче
тех, которые кроются, сыскать; також тысячю человек людей боярских
грамотных для того ж; 5. Вексели исправить и держать в одном месте;
6. Товары, которые на откупах или по канцеляриям и губерниям, ос-
мотреть и посвидетельствовать; 7.О соли старатца отдать на откуп и
потщитца прибыли у оной; 8. Торг китайской, зделав компанию добрую,
отдать; 9. Персицкой торг умножить и армян, как возможно, прилас-
кать и облехчить, в чем пристойно, дабы тем подату охоту для боль-
шева их приезду. Петр".
В первое время Сенат состоял из девяти ближайших сотрудников ца-
ря, и Петр настаивал на признании Сената высшим государственным ор-
ганом, которому все лица и учреждения должны повиноваться, как са-
мому царю.
Для установления жесткого контроля за управлением Петр в 1711 г.
создает систему фискалов, которые подчинялись обер-фискалу. В обя-
занности им вменялось доносить Сенату и царю о всех злоупотреблени-
ях и неблаговидных поступках должностных лиц. Фискалы были практи-
чески безнаказанны, но если их донос подтверждался, фискал получал
половину имущества виновного. Институт фискалов создал условия для
расцвета коррупции и дал широкие возможности для сведения счетов.
Стал печально известен этим обер-фискал Нестеров. Однако на этом
Петр не остановился - в 1722 г. вводится должность генерал-прокуро-
ра для руководства фискалами. Гланая его роль заключалась в надзоре
за Сенатом, теперь только он мог предлагать Сенату вопросы для об-
суждения. Таким образом, роль Сената как органа государственной
власти была резко снижена.
Но новый централизованный аппарат власти с учреждением Сената
еще только начинал создаваться, и образцом для дальнейшей реформы
государственного управления Петр избрал шведское государственное
устройство. Рассматривая эту реформу, как и многие другие преобразо-
вания Петра, нельзя не коснуться вопроса о степени заимствования им
западноевропейского опыта.
Шведская государственная система была построена на принципах ка-
мерализма - учения о бюрократическом управлении, получившего расп-
ространение в Европе в XVI-XVII вв. Камерализм содержал ряд черт,
весьма привлекательных для Петра:
1) Это функциональный принцип управления, который предусматривал
создание учреждений, специализировавшихся в какой-либо сфере;
2) Это устройство учреждения на началах коллегиальности, четкой
регламентации обязанностей чиновников, специализации канцелярского
труда, установления единообразия штатов и жалованья.
Используя шведский опыт и шведские образцы, Петр, как правило,
вносил обусловленные особенностями России изменения. Указ Петра от
28 апреля 1718 г. гласит: "Всем колегиям надлежит ныне на основании
шведского устава сочинять во всех делах и порядках по пунктам, а
которыя пункты в шведском регламенте неудобны, или с сетуациею сего