Однако в самом тексте рескрипта содержалось условие, выполнить которое без крайнего напряжения платежных сил населения было бы невозможно. Согласно рескрипту, сокращению не подлежали статьи бюджета, определявшие военные расходы. А ведь именно эта категория составляла едва ли не половину расходной части бюджета. Реформы, которые предложит Совет, должны были касаться только гражданских установлений в Царстве Польском. Существующая организация армии, ее структура и финансы, не могли быть изменены, «потому что настоящее число войск ... необходимо ввиду ряда существующих обстоятельств более чем никогда, для спокойствия...4».
Вопрос о том, на чьи средства должна содержаться армия, защищавшая границы Царства Польского и Империи, поддерживавшая внутренний порядок и обеспечивавшая «спокойствие» императора, являлся одним из наиболее спорных в российско-польских финансовых взаимоотношениях в течение всех пяти десятилетий существования Царства. Что же касается периода до 1830 года, то, учитывая, что Царство Польское не производило никаких отчислений в имперский бюджет, содержание польской армии в определенном императором составе5 являлось единственным обязывающим требованием для польской казны. В остальном, содержание и объем расходных и доходных статей бюджета устанавливались польским правительством самостоятельно.
До 1817 года расходы по содержанию армии покрывались из средств российской казны, однако впоследствии эта сумма была предъявлена Польше в качестве ее государственного долга перед Россией. Как только расходы на содержание армии были возложены на казну Царства Польского, установившееся в 1815-1817 годах равновесие расходов и доходов было полностью нарушено. Польша была не в состоянии обеспечить ту военную систему, которая была ей навязана Россией. По мнению Ш.Аскенази, «армия в суровых, но умелых руках великого князя была превосходно организована; в техническом смысле за короткий сравнительно срок она явилась верхом совершенства»6. Однако это блестящее состояние требовало больших затрат. Как только военные расходы целиком были перенесены на польский бюджет, «армия поглотила сразу 20 из 46 миллионов доходов текущего года». «В следующих годах бюджет войска непрерывно увеличивался, по мере растущих требований в.кн. Константина, с 20 700 000 (1817) подскочил сразу на 25 000 000 (1818); в следующих годах составил 30 725 000, 30 468 000, 30 701 000; на 1822 потребовал 31 503 896 злотых. Самая сильная экономика не выдержала бы такого бремени», — писал С.Смолка7.
О том, насколько тягостно будет содержание огромной армии для польского государства еще в 1815 писал императору А.Чарторыйский8. Спустя несколько месяцев после последовавшего в мае 1821 года рескрипта, Чарторыйский вновь обратился к Александру I с просьбой пересмотреть его решение относительно сохранения военных расходов: «подобные расходы не по силам теперешнему Царству. Они превышают относительно расходуемые на этот предмет средства в некоторых других независимых королевствах, например, Швеции, Саксонии, Вюртенберге, Пьемонте, где при больших средствах военная часть обходится не так дорого. Я не касаюсь того, насколько решение вашего величества благоразумно, насколько оно вызвано необходимостью, но будет ли справедливо вменять народу в вину нищету, являвшуюся следствием такого решения»9.
По мнению польского исследователя С.Смолки, инициатором, автором идеи рескрипта 25 мая 1821 года был ни кто иной, как Н.Н.Новосильцев. Ожидаемым эффектом появления этого документа должно было стать ограничение полномочий польского правительства и поручение Новосильцеву руководства спасением польских финансов. Для этого были созданы целых два специальных комитета, которые заседали на квартире полномочного представителя его величества10. Однако непредвиденные сенатором обстоятельства изменили его планы. Действительно, появление рескрипта вызвало огромный резонанс в обществе. Царящая атмосфера угрозы была бы на руку Новосильцеву, если бы на пост министра финансов Польши не был назначен Ксаверий Любецкий, уже получивший известность и авторитет в глазах императора в ходе международных переговоров о долгах Царства Польского как ревностный защитник польских финансов.
Назначение Любецкого на пост министра финансов предопределило очередное изменение механизмов принятия решений по вопросам финансовой и бюджетной политики в Польше. В первую очередь, Любецкий попытался, и весьма успешно, ограничить влияние Новосильцева, по крайней мере, в области управления финансами. Любецкий признавался, что в вопросах финансовой политики он не доверял никому, кроме себя и императора. При всех обязывающих министра финансов формальностях, Любецкий предпочитал обходить Государственный Совет и лично представлять императору о планах его мероприятий. Более того, Любецкий был убежден, что раскрытие планов финансового ведомства может повлечь ряд неудобств и стать почвой для многочисленных спекуляций11. Такую уверенность в собственных силах Любецкому придавал почти безграничный авторитет министра финансов в глазах Александра I, а затем и Николая I. «Император отдает и будет всегда отдавать предпочтение вашим планам в области финансов перед какими бы то ни было другими», писал Любецкому министр статссекретарь Грабовский12.
В годы министерства Любецкого польское правительство обладало почти абсолютной самостоятельностью в расходовании средств, поиске источников доходов, реализации планов финансовых реформ. Программа Любецкого, краеугольным камнем которой являлась экономия и строгое исполнение бюджетных статей, позволила в течение двух-трех лет поправить положение финансов, а затем создать резерв для развития экономики и, прежде всего, польской промышленности. Методы реализации программы «санации финансов» вызывали неоднозначную реакцию. Его противники обвиняли Любецкого в отсутствии всякой «системы» финансовых преобразований, в использовании жестоких методов взыскания налогов и недоимок. Однако никто не мог опровергнуть значимости таких реформ Любецкого, как создание Польского банка, Земского кредитного общества, а главное, ликвидации угрозы падения автономии и установления самостоятельности польской финансовой политики. Действительно, эти мероприятия, а также другие стороны стратегии и тактики реформ Любецкого даже дали основание для его сравнения с С.Ю.Витте'3.
Несмотря на попытки противников политики Любецкого изменить сложившуюся при нем систему взаимоотношений между польским финансовым ведомством и имперским правительством, в годы министерства Любецкого польские финансы действительно управлялись без какого-либо вмешательства имперских властей. Об этом свидетельствует даже тот факт, что в фондах российского Министерства финансов не отложилось практически никаких материалов, касающихся внутренней финансовой политики
Царства Польского в 1815-1830 гг. Помимо обширных реформ в области финансового управления, даже такие существенные вопросы, как заключение внешнего займа решались польским министром финансов путем согласования с императором через посредничество министра статс-секретаря И.Грабовского. Получивший впоследствии название «займа Френкеля» (по имени посредника в переговорах со стороны европейских, преимущественно берлинских, банкиров), заем 1829 года создал прецедент: автономная провинция самостоятельно выходила на европейский рынок капиталов.
Разумеется, при всей независимости польского финансового ведомства позиция российского Министерства финансов тоже имела значение. Однако его влияние имело опосредованный характер. Кроме того, интересы двух ведомств пересекались, собственно говоря, лишь в области торговли. С другой стороны, польское и российское финансовые ведомства, распоряжавшиеся каждое своим казначейством, старались строго блюсти свои интересы. Особенно отчетливо эта тенденция проявилась при урегулировании проблемы долга Царства Польского, возникшего после окончания наполеоновских войн.
Процесс расчета по долгам Царства Польского затянулся на более чем на пятнадцать лет. В первую очередь, Польше предстояло урегулировать взаимные претензии с Францией, а также Пруссией и Австрией, претендовавшими на получение огромных сумм. Переговоры с европейскими державами, в которых принимали участие как российские дипломаты, представлявшие Польшу и польского короля российского императора во внешних сношениях, так и представители правительства Царства Польского, завершились с большим успехом для польских финансов. Взаимные претензии сторон были погашены общим зачетом en bloc.
В то же время расчет взаимных претензий между Польшей и Россией превращал Царство в крупного должника Империи. Задолженность Царства Польского складывалась, главным образом, из сумм, ассигнованных на военные расходы Герцогства Варшавского. Общая сумма отпущенных из государственного казначейства с 1814 г. по 1817 г. средств составила 64 967 760 злотых14.
Любецкий, окрыленный успехом переговоров в Европе и поддержкой императора, первоначально рассчитывал на то, что долг будет погашен тем же методом, как были погашены претензии европейских государств и
Царства, т.е. зачетом en bloc. Не получив на это распоряжение императора, Любецкий был уверен, что, по окончанию расчетов сумм взаимных претензий, общая сумма долга Польши будет установлена не на результатах этих расчетов, а лично императором. Император, надеялся Любецкий, издаст указ о вспомоществовании казне Царства Польского и освободит его от долга15. Однако такого указа не последовало. Суммы, предоставленные имперской казной на содержание польской армии, были скрупулезно подсчитаны, и, вместе с набежавшими процентами, превысившими сумму долга, и в 1830 году предъявлены к оплате. По первоначальным расчетам эта сумма составила более 150 миллионов злотых (что почти в два раза превышало годовой бюджет государства). Польское правительство отказалось признавать долг такого размера, и в результате длительных переговоров сумма задолженности была понижена до 63 миллионов злотых. В качестве благородного жеста, процентная ставка с этой суммы была понижена с 5% до 4% ввиду особого положения польской казны, что, по словам Николая I, следовало рассматривать как «милость»16.