7 февраля 1851 г. Николай I принял решение о создании Амурской экспедиции, главной целью которой должно было стать обозначение новой границы империи на Дальнем Востоке. В условиях, когда решения из Петербурга и Иркутска запаздывали, а рамки инструкции не позволяли действовать решительно, начальник экспедиции Г.И. Невельской взял на себя смелость и ответственность «действовать вне повелений». Широта поставленных задач, исключительный административный статус Амурской компании и обширность неясно определенных полномочий давали простор для политических решений. Присоединение Приамурского края создавало новую управленческую ситуацию в регионе, требовало определить прежде всего перспективы и последовательность правительственных действий. Г.И. Невельской призывал, «не теряя ни минуты времени, утвердиться на нижнем Амуре». К 1854 году он существенно корректирует свои планы, заявляя уже, что устье реки Уссури должно стать центром, «из которого должны исходить пути, обеспеченные земледельческими поселениями, к главным местностям, как-то: к Забайкальской области, устью реки Амура и к гаваням, лежащим на прибрежьях края»33. Он отдает пальму первенства Уссури перед Амуром. Именно здесь должен быть сосредоточен российский дальневосточный флот, а войска расположены «в южном колене Амура и по Уссури». Наше пребывание здесь, доказывал он, должно напоминать военный лагерь, без излишней бюрократической организации, но с достаточными военными силами, для защиты края и прочного утверждения «политического значения России на отдаленном ее Востоке». При этом он неоднократно подчеркивал, что сложная военная и гражданская администрации здесь не нужны. Первенствующее место из орудий должны занять «топор, заступ-и плуг».
Имперская технология присоединения новой обширной и плохо освоенной территории вполне вписывалась в сибирскую колонизационную модель34. Это хорошо понимали современники, принимавшие участие в освоении нового края. Архиепископ камчатский, курильский и алеутский Иннокентий писал о необходимости «так же, как в первые времена заселена была Сибирь», направить сюда выходцев из Европейской России, разместить их по почтовому тракту, но без насильственных мер, считал он, не обойтись. Хозяйственное освоение присоединенных земель виделось делом будущего, сейчас же на первом плане стояли задачи укрепления имперских границ, а, может быть, и дальнейшего их расширения: закрепиться на естественных рубежах (на левом берегу Амура), создать в стратегически важных пунктах военные укрепления, обозначив новый участок имперского рубежа сетью казачьих станиц, связанных между собой непрерывной линией. При выборе места для казачьих станиц руководствовались прежде всего соображениями обороны и удобства коммуникаций, чтобы расстояния между населенными пунктами были по возможности одинаковыми, равными почтовому перегону. Кроме того, на казачье население была возложенная тяжелая обязанность поддержания почтовой связи. За всем этим также стояло стремление удешевить закрепление края за Россией. Помимо использования казачества, традиционным была и принудительная целенаправленная, подчиненная военно-политическим целям, крестьянская колонизация, в том числе и «штрафная». Освободив ссыльных и каторжных и отправляя на Амур, Муравьев напутствовал их: «С богом, детушки. Вы теперь свободны. Обрабатывайте землю, сделайте ее русским краем...»35. Важное значение как наиболее дееспособному колонизационному элементу архиепископ Иннокентий придавал раскольникам, что было, на первый взгляд, странно слышать от православного иерарха36. Местные власти на окраинах нередко оказывались в подобной ситуации, когда общегосударственная установка на распространение православной веры, как важного имперского фактора, входила в противоречие с колонизационными задачами. Пытались использовать и американский иммиграционный опыт, привлекая на Дальний Восток немцевменнонитов, финнов и даже славян — чехов. Н.Н. Муравьев считал особо важным привлечь на свою сторону бурят, сделать их верноподданными империи. «Русское дело» на Дальнем Востоке было вполне толерантно в этот период к этническим и конфессиональным характеристикам, а до осознания «желтой опасности» еще не наступило время.
Постановка новых политических и колонизационных задач в дальневосточном регионе требовала и адекватного территориального продвижения и размещения государственной власти. Миграция властных институтов в региональном пространстве динамично меняла его административнотерриториальную карту, следуя в фарватере имперской политики и отражая все ее изгибы.
После посещения Н.Н. Муравьевым в 1849 г. Охотска и Камчатки последовало образование 10 января 1851 г. Камчатской области во главе с военным губернатором, подчиненным напрямую генерал-губернатору. Причем Охотский округ, как утративший окончательно прежнее значение, отошел к Якутской области. 11 июля 1851 г. была образована Забайкальская область, что было подчинено решению дальневосточных задач37. Ссыльный декабрист Д.И. Завалишин, пользовавшийся в начале правления Муравьева его расположением, свидетельствовал, что существовал даже план перенести в Читу резиденцию генерал-губернатора38. Очевидно одно, Муравьеву новая область была нужна как база для продвижения в Приамурский край, а может быть, и далее...
По окончанию Крымской войны и смещения главного правительственного внимания на Амур, из Петропавловска в Николаевск были переведены все гражданские и военные учреждения. Очередная ликвидация Камчатской области39 сопровождалась учреждением 31 октября 1856 г. Приморской области во главе с военным губернатором. Очевидно, Муравьев руководствовался желанием насадить на главные административные посты в крае своих приближенных, рассчитывая на дружный тандем будущих преемников М.С. Корсакова и П.В. Казакевича, которые соответственно и заняли посты военных губернаторов Забайкальской и Приморской областей.40 Планировал он создание и Амурской казачьей линии, которая бы находилась под общим руководством забайкальского военного губернатора, сосредоточив, таким образом, в его руках все сухопутные силы в крае. Однако уже в 1858 г. он отказывается от этой идеи, понимая, что без надежных и постоянных путей сообщения руководство всей линией из одного центра будет невозможно. Это приводит его к мысли часть казачьих войск на востоке выделить в особую Уссурийскую казачью линию.
Следующий шаг в административно-территориальном переустройстве Дальнего Востока был сделан в 1858 г., когда Муравьев выступил с инициативой образования новой области — Амурской («вверх по Амуру, от устья реки Уссури до Забайкальской области») на базе Амурской пограничной линии. Особенно подчеркивалась необходимость появления здесь военного губернатора «для сношений с приграничивающими манджурскими властями и для командования военною силою, границы наши по Амуру охраняющею»41. Настаивал Муравьев и на возможно более простом управлении новой областью, предлагая дать губернатору максимум власти и самостоятельности. 8 декабря 1858 г. были расширены пределы Приморской области (за счет передачи в ее состав Охотского и Удского округов) и образована новая Амурская область с центром в г. Благовещенске. В рапорте Муравьева председателю Амурского комитета вел. кн. Константину Николаевичу о создании Амурской области особо подчеркивалось: «Айгуньский договор, утвердив за нами Приамурский край, положил начало новой деятельности правительства — административного устройства сего обширного края и заселения его»42.
Однако Муравьев не намеревался останавливаться на этом. Понимая, что один человек из необеспеченного удобными коммуникациями центра не в состоянии управлять всей Восточной Сибирью и Дальним Востоком, он предложил (22 февраля 1860 г.) новую схему административнотерриториального устройства региона. Предусматривалось придать особый статус Приморской области, наделив ее губернатора генералгубернаторскими правами и предоставив ему командование портами, флотилией и всеми сухопутными войсками, а также право дипломатических сношений с Японией. К такому решению Н.Н. Муравьева-Амурского привела еще одна причина, которая не была прямо указана. Ему хотелось, отойдя от непосредственного управления краем, оставить своим преемникам, М.С. Корсакову и П.В. Казакевичу, широкие полномочия, проектируя первого на пост восточно-сибирского генерал-губернатора, а второго — приморского военного губернатора с генерал-губернаторскими правами. За собой Н.Н. Муравьев-Амурский на первое время планировал сохранить патронаж за ними, не занимая определенного поста в Сибири.
В процессе обсуждения проекта 1860 года было высказано несколько новых идей об административно-территориальном устройстве Азиатской России, которые в следующие два десятилетия будут активно обсуждаться в правительственных кругах. Прежде всего это касалось необходимости создания на Дальнем Востоке «большой административной группы», в которую бы вошли Приморская, Амурская и Забайкальская области. Однако на единстве управления Восточной Сибирью и Дальним Востоком тогда настояло большинство министров, аргументируя свой протест прежде всего продовольственной зависимостью Приморской области от восточно-сибирских губерний. Министров настораживало и разделение охраны китайской границы, не устраивал и вариант общего руководства, который намеревался сохранить за собой Муравьев-Амурский, находясь в Петербурге. Это могло дать ему несомненно важное положение и фактически придало бы статус министра восточных колоний. Очевидно, многим был памятен опыт управления Сибирью из Петербурга в начале XIX в. И.Б. Пестелем, который, пользуясь поддержкой Александра 1 и А.А. Аракчеева, по сути отстранил министерства от сибирских дел43.