А. И. Хмельцов
В самом начале 1997 г. в центре внимания Конгресса 105-го созыва оказался ряд вопросов, связанных с российско-иранскими отношениями, рассматриваемыми в контексте «проблемы распространения».
Формальным поводом для актуализации данной тематики стал ряд публикаций в американских СМИ, указывавших на факты передачи Ирану технологии SS-4 (Los Angeles Times, February 12, 1997), а также подписание многомиллионных контрактов на конструирование аэродинамических туннелей и поставку программного обеспечения (Washington Times, May 22, 1997). В июне 1997 года сообщения СМИ нашли косвенное подтверждение в докладе ЦРУ «The Acquisition of Technology Relating to Weapons of Mass Destruction and Advanced Conventional Munitions», в тексте которого Россия наряду с Китаем определялась как «главный поставщик ракетных технологий» и «товаров двойного назначения» [1].
Между тем, еще 17 апреля и 6 мая 1997 г. в сенатском комитете по международным отношениям (подкомитет по делам Ближнего Востока и Южной Азии) состоялись слушания по Ирану [2]. Во вступительной речи сенатора Браунбэка Иран был охарактеризован как воинствующее государство, ставящее целью экспорт своей ветви Ислама с использованием методов «внутреннего и внешнего террора». С точки зрения законодателей, преступный режим, управляющий этой страной, игнорирует существующие международные нормы и предпринимает шаги по созданию оружия массового уничтожения. В связи с этим Иран представляет серьезную угрозу для американцев, их друзей, а также для интересов США в Ближневосточном регионе и по всему миру [3].
По словам Дэвида Вэлча, исполняющего обязанности помощника государственного секретаря по делам Ближнего Востока, понятие «Иранская угроза» («Iran's threat») содержит, как минимум, три составляющие:
1. Собственно военная угроза, связанная, во-первых, со стремлением Ирана за счет активного военного строительства усилить своё влияние в регионе, а во-вторых, с продолжающимися программами по созданию оружия массового уничтожения и средств доставки.
2. Поддержка мирового терроризма.
3.Нарушение прав человека (дискриминация женщин, национальных и религиозных меньшинств, преследование инакомыслия и т.д.) Отсюда выводится основная цель политики Соединенных Штатов в отношении Ирана, которая может быть сформулирована как «изменение поведения» этой страны методами экономического и политического давления, базирующимися вокруг двух основных тезисов: нераспространение и Нятртаррарюяи Ц4Ц97 года, проблема российско-иранского сотрудничества, рассматриваемая в контексте распространения оружия массового уничтожения, оказалась в центре значительного числа дискуссий и споров, имевших место в обеих палатах Конгресса. Эти вопросы вызвали резкую критику в адрес исполнительной власти, обострив известное соперничество президента и Конгресса в вопросах выработки внешнеполитических стратегий.
В законодательном плане обеспокоенность Конгресса нашла выражение в целом ряде резолюций и инициатив, среди которых первой в хронологическом плане оказалась Параллельная Резолюция 118 (H.CON.RES. 118 IH), внесённая на рассмотрение Палаты Представителей членом Конгресса от демократической партии Джейн Хэрман.
Во вступительной (так называемой мотивировочной) части документа законодатели ссылаются на известные и неоспоримые, по их мнению, факты оказания Ирану технической и технологической помощи со стороны российских неправительственных организаций. С точки зрения составителей резолюции, результатом подобного сотрудничества, идущего в разрез с режимом контроля ракетных технологий (Missile Technology Control Regime), может стать развёртывание крылатых ракет дальнего радиуса действия, несущих угрозу американским военным сооружениям, расположенным на Ближнем Востоке и в Персидском Заливе, равно как на территории Израиля и Турции. Отдельным пунктом отмечается, что, несмотря на обсуждение всех этих вопросов на самом высшем уровне, реакция России должна быть признана «неадекватной».
В связи с этим президент, с точки зрения законодателей, должен потребовать от российского правительства конкретных действий по прекращению технической помощи Ирану, а в случае невыполнения - в соответствии с Исполнительным Приказом 12938 [5] ввести в отношении ответственных организаций режим санкций, приостановить российско-американское сотрудничество, пересмотреть условия осуществления иностранной помощи, а также призвать к подобным действиям европейских союзников. Показательным здесь является то, что проблема российско-иранских отношений напрямую увязывается с вопросом оказания России иностранной помощи. И поскольку данная ситуация определяется законодателями не иначе как «критическая», совершенно очевидно, что именно рычаги экономического воздействия представляются им наиболее действенным средством разрешения российско-американских противоречий на международной арене. Что же касается «критичности» и «переломности» ситуации, то они выводятся из возможности некоего «квантового» скачка в иранской ракетной программе [6]. Речь здесь идет о том, что помощь со стороны России настолько ускорила темпы этой программы, что в случае ее дальнейшего развития позволила бы Ирану в кратчайшие сроки завершить строительство ракет Shahab-3, а чуть позже - Shahab-4, дальность действия которых поставила бы под угрозу страны Центральной Европы [7]. В наиболее обобщенном виде позиция 105-го Конгресса в этом вопросе может быть определена следующим образом. Большинство законодателей заняло весьма жёсткую позицию в отношении «бездействия» исполнительной власти. Многие выступления (например, выступление главы Комитета по международным отношениям Палаты Представителей господина Гилмана [8]) сопровождались резкими, порой жесткими обвинительными заявлениями в адрес президента и Администрации. С точки зрения законодателей, вопрос не может быть решён посредством «периодических саммитов» и консультаций; язык дипломатии, политика «пошаговых действий» и «красных ковровых дорожек» бессильны. Единственная приемлемая альтернатива - давление, санкции, замораживание экономической помощи.
Целый ряд законодателей занял весьма сдержанную и осторожную позицию. Так, 22 июля 1997 года, внося на рассмотрение Конгресса Резолюцию 118, госпожа Джейн Харман продемонстрировала значительную уверенность в том, что Россия обладает достаточными средствами и действенной законодательной базой, чтобы самостоятельно разрешить сложившуюся ситуацию и покончить с фактами несанкционированного экспорта ракетных технологий. Более того, в самом общем плане речь представительницы республиканской партии производит впечатление более сдержанной, осторожной и выверенной, нежели высказывания многих её коллег. Она не просто демонстрирует, но и предпринимает попытки вести политический диалог, о чём свидетельствуют её встречи и обсуждение этой проблемы с российским послом Воронцовым, вице-президентом Альбертом Гором, советником по национальной безопасности Сенди Бергером, государственным секретарем Мадлен Олбрайт. Краткий отчет госпожи Харман о ходе этих переговоров очень далек от скептицизма или даже сарказма многих законодателей в отношении способности исполнительной власти решить конкретную внешнеполитическую проблему [9]. Однако наиболее последовательным критиком позиции большинства выступил конгрессмен Гамильтон, известный сторонник сильной президентской власти в вопросах внешней политики [10]. С точки зрения законодателя, такие тонкие и сложные вопросы могут и должны решаться только с помощью возможностей, которыми обладает исполнительная власть. Конгрессмен выступил с очень взвешенной позицией как относительно необходимости тесного сотрудничества Конгресса и Президента, так и относительно приоритетности дипломатических методов решения проблемы распространения. Примерно в этой же плоскости лежит и позиция Белого Дома. По свидетельству господина Тимби, главного советника заместителя государственного секретаря по контролю за вооружениями и международной безопасностью, сложно, а главное - рано судить об адекватности или неадекватности реакции со стороны России. Администрация собирает и анализирует информацию, соотносит её с требованиями, предъявляемыми законом, интенсивно и тесно сотрудничает в этой сфере с российской стороной. Процесс идет непрерывно, и рано выносить какие-либо приговоры [11]. В июле 1997 г. текст Резолюции 118 практически без изменений был продублирован в Параллельной Резолюции № 121 (H.CON.RES.121) и идентичной ей Резолюции № 48 (S.CON.RES.48), внесённой на рассмотрение Сената республиканцем Джоном Килом. В ноябре 1997 г. аналогичный текст в качестве Поправки А001 (H.AMDT.465) был включён в Резолюцию Палаты Представителей № 188 (H.RES.188) и обсуждался в более широком контексте, в частности, в связи с проблемой приобретения Ираном крылатых ракет C-802 у Китайской Народной Республики.
В первоначальном тексте Резолюции 188 речь шла исключительно о Китае. Более того, этот документ вошёл в целую серию законопроектов (включённых в текст Резолюции № 302), в центре внимания которых оказались самые разные направления политики КНР: вопросы безопасности Тайваня, проблема нарушения прав человека, проблема использования принудительного труда и т. д. Попытка же дополнить этот ряд «российской составляющей» выглядит более чем искусственной, хотя и подчёркивает крайнюю озабоченность законодателей российской политикой в отношении Ирана. Очевидно, что речь идёт об очень мощном, организованном «наступлении» большой группы законодателей, которой удалось добиться не только определённой межпартийной солидарности, но и практически единодушной поддержки в обеих палатах Конгресса. (Скажем, к примеру, что Параллельная Резолюция 48 была одобрена единогласно, а Резолюция 188 - подавляющим большинством голосов - 414 против 8 [12].) Любое другое развитие событий, с нашей точки зрения, было бы, по меньшей мере, странным. В этой связи показателен очень яркий и, по всей видимости, действенный образ, связанный с особым видением России и её внешнеполитической стратегии. Приведём на этот счет ряд высказываний: