С. В. Куксенко
В предшествующем великим реформам тридцатилетии государственные финансы крепостной России находились в состоянии глубокого упадка. Две основные черты финансовой системы дореформенной России - секретность и бесконтрольность - порождали произвол и невероятную расточительность в расходовании государственных средств, казнокрадство и всевозможные должностные преступления. Все это приводило к перерасходованию установленных смет, усиливало потребность во внесметных расходах.
Созданные в 1802 г. в России восемь министерств должны были в октябре представлять министерству финансов свои сметы на будущий год. Все ведомственные сметы сводились министерством финансов в единую роспись, а затем рассматривались в кабинете министров и представлялись царю на утверждение. Однако ведомственные сметы составлялись без необходимого обоснования и в большинстве случаев носили огульный характер. Создание обособленных внебюджетных капиталов развивалось в двух направлениях. В первом случае некоторые ведомства были наделены правом полной автономии, они имели собственные источники доходов и самостоятельно распоря-жались принадлежащими им средствами. Фи-нансы таких ведомств общегосударственной бюджетной росписью совершенно не учитывались (финансы удельного ведомства, доходы от так называемых кабинетных имуществ, воспитательных домов и др.) Во втором случае бюджетная политика середины XIX в. характеризовалась стремлением многих ведомств к децентрализации. Почти все министерства имели свои собственные капиталы, которые можно было расходовать вне всяких сметных предположений бюджетной росписи. Многочисленные бюджетные изъятия усиливали бесконтрольность и путаницу, царившие в области дореволюционных финансов. Они приняли настолько распространенный характер, что иногда само министерство финансов проявляло инициативу в выделении внутри ведомств специальных бюджетных капиталов. Так, в военном министерстве был создан особый запасной фонд, который оставался неприкосновенным вплоть до начала войны. К тому же каждое ведомство и министерство могло в середине года испросить у царя разрешения на дополнительные кредиты без предварительного согласования с министерством финансов. Такой порядок сверхсметных ассигнований мотивировался требованиями секретности или быстроты. Кроме того, государственным учреждениям разрешалось расходовать средства, установленные бюджетными сметами, в любом случае все время и даже по окончании бюджетного года. Все это привело к невероятной путанице и неразберихе.
До какой степени была распространена практика внесметных расходов, можно видеть из того, что в течение всей второй четверти XIX в. не было ни одного года, чтобы действительно произведенные государственные расходы не превышали предположений бюджетной росписи. Министерство финансов признавало, что отсутствие бюджетного единства не дает возможности установить общую картину государственных доходов и расходов. Государственные чиновники отмечали, что "составить смету, хотя бы приблизительную, всех собственных доходов и расходов по государству не только трудно, но даже невозможно". Но положение оставалось неизменным.
Сохранившиеся данные о бюджете России в предреформенный период отражают лишь централизованную часть государственных финансов и не дают никакого представления об отдельных, обособленных капиталах и сметах, существовавших помимо общей росписи. Это обуславливалось тем, что многие ведомства дореформенной России пользовались правом самостоятельно получать доходы и расходовать эти средства вне всякой связи с общегосударственной бюджетной росписью.
Логическим следствием множественности и неупорядоченности бюджетного дела было отсутствие кассового единства. Каждое ведомство могло хранить любые суммы капиталов и средств в своих кассах неограниченное время, сужая возможности министерства финансов в манипулировании наличностью.
Весьма характерно было и то, что в ряде законодательных актов специально подчеркивалась сугубая секретность бюджетных росписей, которые не подлежали рассмотрению даже высших государственных учреждений. Вплоть до финансовой реформы 1862 г. государственный бюджет нигде не публиковался и утверждался царем в секретном порядке. "До 1862 года, - писал в своем дневнике А. Н. Куломзин, - финансы, т. е. бюджет, его размер и положение, доходность налогов и монополий казны - все это составляло предмет непроницаемой государственной тайны" [1]. Когда для занятий с Александром II, в бытность его наследником, потребовалась роспись, то министр финансов Канкрин выдал ее только со специального разрешения царя.
Николай I был непреклонно убежден в необходимости полной секретности бюджета, также как и в том, что бесконтрольное расходование государственных средств - неоспоримое преимущественное право государственной власти. Когда в 1850 г. бюджет страны был сведен с дефицитом в 33,5 млн. руб., Николай I приказал скрыть создавшееся положение даже от государственного совета. По приказанию царя министерство финансов в графе расходов по военному ведомству показало на 38 млн. руб. меньше, чем предполагалось. Таким образом, на 1850 г. существовали две бюджетные росписи: одна - фальсифицированная , утвержденная государственным советом, и вторая - действующая, утвержденная царем. Секретность бюджета усиливала произвол и казнокрадство, господствовавшие в государственном аппарате. Этому также способствовала и полная бесконтрольность расходования государственных средств. Организованный во времена Александра I Особый государственный контроль не имел никакого серьезного значения. Вплоть до финансовой реформы 1862 г. органы государственного контроля не пользовались правом документальной ревизии по подлинным книгам, а производили лишь поверхностную проверку генеральных отчетов ведомств. Государственный контролер В. А. Татаринов в своем отчете царю за 1865 г. так характеризовал состояние контрольного дела в дореформенной России. Действовавшая в империи до настоящего времени система отчетности состояла преимущественно в том, что кассы ревизовались по книгам и документам и притом окончательно самими управляющими, при коих они состояли, а государственный контроль проверял действия распорядителей не по документам, а по генеральным отчетам, составленным высшими распорядительными учреждениями из местных отчетов подведомственных губернских учреждений.
Все попытки либеральных представителей царской администрации расширить права государственного контроля и превратить его в орган, способный бороться с преступлениями и произволом в области расходования государственных средств, были неудачными. Так, выдвинутый генералом Киселевым проект представления государственному контролю права документальной ревизии вызвал резкий протест со стороны чиновников. Министр финансов Канкрин утверждал, что "всякая совершенно посторонняя ревизия будет более вредна, нежели полезна" [2].
Кризисное состояние финансовой системы России определялась и несовершенством налоговой системы. Основная тяжесть налогов падала на крестьянство, составлявшее подавляющую часть производящего населения, в то время как дворянство, в руках которого находилась большая часть земельной собственности, прямых налогов не платило вообще. Выплата подушной подати, а также земских и натуральных повинностей была непосильной для значительной части крестьянства. Миллионы крестьянских хозяйств были не только не рентабельны, но лишь с трудом позволяли крестьянам существовать на грани нищеты. В отчете департамента полиции за 1844 г. отмечалось, что одной из главных причин народных восстаний было чрезмерное обременение крестьянства денежными поборами со стороны помещиков и государства. Итогом такой налоговой политики стало накопление и рост недоимок при сборе налогов. Так, в 1848 г. подушная подать была собрана полностью только по одной пятой всех губерний страны, в остальных же недоимки составили до 40% оклада [3]. Нищее крестьянство было неспособно оплатить весь объем налогов. Созданные специальные воинские команды, которые с помощью розог и продажи жалких крестьянских пожитков с торгов выколачивали из крепостного населения последнее имущество, реальных результатов не дали.
Таким образом, государство само разорило себя, так как налоги не соответствовали реальным возможностям налогоплательщиков и не оставляли им достаточно средств для развития хозяйства. С этим соглашался и Канкрин. "Богатый народ может давать и большой доход, а вымогать оный у бедного - значит срубать дерево для получения плодов", - писал он.
Крымская война гибельно отразилась на положении основной массы налогоплательщиков крестьян, ускорила и усугубила процесс их разорения. Значительная часть трудоспособного мужского населения была оторвана от производительного труда. Кроме того, крестьянское хозяйство должно было нести тяжесть поставки лошадей (во время войны у крестьян было мобилизовано 150 тыс. лошадей). Усилилась и подворная повинность, так как средства передвижения для перевозки войск должны были поставляться крестьянами. Крепостные крестьяне погибали не только на полях сражений, но также от холерной эпидемии, распространившейся в стране в военные годы. Само собой разумеется, что все это сократило и без того ничтожную податную способность крестьян и привело к росту недоимочности. Если в 1851 г. сумма недоимок по подушной подати составляла 110 млн. руб., то в 1855 г. она выросла уже до 140 млн. руб. [4].
Крымская война еще более ухудшила состояние финансов страны и вызвала полное расстройство денежной системы. Дефицитность бюджета, существовавшая и до войны, усугубилась в этот период еще и тем, что расходные сметы, установленные в бюджетной росписи, вовсе не были обязательными для ведомств, большинство которых в середине бюджетного года испрашивало и получало дополнительные ассигнования. Благодаря этому расходная часть бюджета намного превысила суммы, предусмотренные государственной росписью.