В начале 1870-х гг. первый туркестанский генерал-губернатор К.П. фон Кауфман активно разрабатывал новый вариант проекта управления, который имел довольно серьёзные отличия от предложений Степной комиссии. Опыт административных реформ самого Кауфмана привёл его к мысли об ужесточении русского контроля за деятельностью органов местного самоуправления. Особое внимание обратил Кауфман на деятельность введённых временным положением 1867 г. хозяйственных общественных управлений, выполнявших экономические и фискальные функции. Определив их как "земско-хозяйственные местные органы" и "правительственные учреждения" одновременно, Кауфман сделал вывод, что в первом качестве они "...не могли бы ни уничтожить, ни заменить с пользою для самого дела тех обычных советов и сходов, которыми решаются общинно-хозяйственные дела населения, которых состав и деятельность к тому же никогда, даже в лучшие времена ханского владычества, не могли быть регулируемы властию правительственною, ограничивавшею свою опеку над общинами кругом только тех интересов, которым удовлетворить не могли уже силы и средства единичных обществ и которые одинаково касались нескольких или многих общественных групп..." 12 Кроме того, Кауфман не видел смысла в этих коллегиях и с точки зрения государственной, т.е. сбора податей, так как в этой сфере хозяйственные общественные управления не отличались большей эффективностью. Туркестанский генерал-губернатор вначале предложил учреждать эти управления не в каждом аксакальстве, а "...для целых более или менее обширных групп селений, связанных общими хозяйственными условиями в земледелии и по орошению, придав им выборный и коллегиальный характер..." 13 . Но после нескольких лет действия таких управлений в ряде уездов Кауфман пришёл к выводу, что их нужно упразднить, заменив "...более правильно организованными русскими учреждениями..."14 В 1877 г. Кауфман ликвидировал хозяйственные общественные управления, а их функции передал уездным и областным органам.
Постепенно выяснялись и другие недостатки разработанной Степной комиссией схемы самоуправления. По мере расширения границ Туркестанского края численность аксакальств, находящихся в подчинении русской власти, увеличивалась, а оперативное управление ими усложнялось. Кауфман решил повсеместно ввести, наряду с аксакальством или сельским обществом, новый уровень управления — оседлую волость, которой в регионе до прихода русских никогда не было. Именно такая двухуровневая структура была отработана во внутренней империи и была привычна для русских чиновников. Согласно новым правилам, волостной управитель избирался на волостном съезде, в котором участвовали пятидесятники, и выполнял административные и полицейские функции. Кроме того, волостному управителю была передана функция сбора налогов.
При обсуждении нововведений Кауфмана в 1874 г. в комиссии Непокойчитского, созданной в военном министерстве, те перемены, которые предлагалось произвести в системе самоуправления, получили полную поддержку. Члены комиссии высказались в том духе, что "...наиболее удобная и для администрации и для народа двухстепенная система полицейской и общественной организации, приближающаяся к системе управления крестьянского..." '5 Однако комиссия Непокойчитского предложила б<мгее демократический вариант формирования органов туземного самоупр иления: предлагалось участие в сельских сходах не выборных, а всех домовладельцев, поскольку "...названным сходам предоставляется право решать дела, затрагивающие интересы целого общества..." |6 Соответственно вводились нормы: присутствие не менее половины домохозяйств, решение большинством голосов. Наиболее важные дела (удаление членов, передел общинной земли, установление сборов и т.д.) было предложено решать квалифицированным большинством. Второй уровень самоуправления — волость — предполагалось основывать на институте волостного съезда, который должен был действовать при участии 2/3 выборных от каждых 50 домохозяйетв, решения должны были приниматься простым большинством и приводиться в исполнение без разрешения начальства. На этом же волостном съезде должен был избираться волостной управитель.
Члены комиссии Непокойчитского понимали, что такой демократизм имеет свои недостатки, обусловленные негативным влиянием прежнего тиранического правления. В своей "Пояснительной записке" они писали: "...к сожалению, недостаточно-воспитанное прежнею жизнию для правильного усвоения данного ему русской властью выборного права, после вековой подчинённости старым патриархальным формам деспотического произвола наследственной родовой и служебной аристократии, население не вдруг и не везде пока оценивает благодетельное значение выборного начала, как это доказал опыт шестилетнего управления и двухкратные в течение этого времени выборы должностных лиц, между которыми оказывались нередко люди или вредные в административных видах по своему направлению, или слабые и бездарные, не имеющие никакого значения в народном мнении и неспособные к исправному и деятельному исполнению служебных обязанностей..." 17. Чтобы как-то компенсировать эти недостатки, комиссия Непокойчитского предложила ввести некоторые ограничения на выборное право, в частности, возможность волостного съезда лишь предлагать 3 кандидатов на должность волостного управителя и право уездного начальника или военного губернатора назначать из них волостного, а в случае нежелательности всех трёх — право русских чиновников вовсе отменять результаты выборов.
В 1870-е гг. проекты Кауфмана не были утверждены, поэтому формально продолжало действовать временное положение Степной комиссии, а фактически же система управления выстраивалась по указаниям генералгубернатора. Вместе с тем, по мере того, как дело шло к окончательной выработке Положения об управлении Туркестанского края, своего рода местной "конституции", споры по различным вопросам усиливались. Постепенно расхождение между взглядами на местное самоуправление между администрацией Туркестанского края и центральными органами власти увеличивалось. Если первые всячески ратовали за централизацию и усиление русской власти, то вторые, наоборот, были за более демократический вариант управления. При этом администрация ссылалась на обычаи туземцев, их неспособность быстро освоить цивилизацию, тогда как Центр говорил о необходимости действия общих законов для всех жителей империи и о благе прогресса для новых её подданных.
Представители Центра выражали уверенность, что выборы — это не просто более эффективная модель управления, но и такая модель, в которой жители Средней Азии были сами заинтересованы. Так, при обсуждении вопросов самоуправления генерал-губернатор предлагал внести примечание о своём праве в исключительных случаях назначать волостного управителя своей властью, на что военный министр возражал: "...население легко может увидеть в этом желание подорвать выборное начало, которым оно дорожит..." 18. Академик Миддендорф, который в 1878 г. специально приезжал в Туркестан по приглашению Кауфмана для формирования научной точки зрения на преобразования в крае, также отмечал, что русская власть пытается создать когорту "чиновников на казённом содержании и по назначению" 19. По его мнению, наибольшее "счастливое состояние" достигается там, где государство не вмешивается во внутренние распорядки местных общин и предоставляет им "самоуправление на широких республиканских началах"20.
Похожее разделение на "либералов" и "консерваторов" имело место и на более низких уровнях вертикали власти в самом Туркестанском крае. В разных частях края выборное начало вводилось в разное время, по мере завоевания, и с разной скоростью. Например, в Ферганской области, образованной в 1876 г., выборное начало было введено лишь в 1879 г., до этого все туземные чиновники назначались русской властью 21 . Местная русская власть встретила новые правила без удовольствия и пыталась под разными предлогами избегать выборов, либо активно вмешиваться в ход этих выборов. В октябре 1880 г. военному губернатору области даже пришлось издать распоряжение о воспрещении назначения волостных без выборов.
Впрочем, в начале 1880-х гг. общее настроение русских чиновников заключалось всё-таки в том, чтобы сохранить выборную систему в Туркестанском крае. 29 февраля 1880 г. генерал-губернатор разослал циркуляр, в котором запрашивал мнение губернаторов областей о мерах к устранению "неправильностей" при выборах, а те в свою очередь запросили по этому вопросу уездных начальников 22 . Большинство пришли к заключению, что административными мерами и запретом выборов искоренить эти недостатки невозможно. При этом большинство местных чиновников выступали за более жёсткий контроль русской власти за выборами и право вмешиваться в них в случае необходимости. В 1881 г. генерал-губернатор разрешил назначать волостных там, где появились шайки и выборные волостные бездействуют. После этого практика назначения, в частности, в Ферганской области, опять стала расширяться 23 . Русские администраторы часто пользовались своим правом увольнять туземных чиновников за нерадивость: за 1880-82 гг. в Ферганской области, например, было уволено 45 волостных управителей из 98 за те или иные недостатки24 .
В 1882-83 гг. по приглашению нового генерал-губернатора М.А.Черняева в Туркестанском крае была проведена ревизия, которой руководил Ф.Гирс, бывший член Степной комиссии. Он также отметил очевидные недостатки выборной системы при формировании местного самоуправления: "...Обыкновенное явление при выборах: борьба партий, желающих провести своих кандидатов (...). Каждая сторона, для устранения противника, не стесняется в выборе средств, прибегая к жалобам, доносам, большею частью ложным, а главным образом, к подкупам избирателей. При выборах иногда дело доходит даже до беспорядков..." 25 . Вместе с тем Ф.Гирс был против отмены выборного начала 26 . Он сформулировал ряд доводов в пользу такой позиции. Первый — русские чиновники всё ещё плохо знают туземцев и в случае неудачного назначения население будет винить русскую власть. Второй — если начальник растратил собранные налоги, то возмещение нельзя было потребовать с населения, которое этого начальника не выбирало. И наконец последний и важный аргумент — население дорожит выборным правом, поэтому нет оснований лишать их этого права, которое к тому же закреплено за ними российскими законами. Гире предложил дополнительные меры к уменьшению негативных следствий выборов 27 . Среди них: возможность выбирать трёх кандидатов на должность волостного управителя с правом местного губернатора утверждать одного из них; передача права сбора налогов от волостного управителя к сельским старшинам; рассмотрение случаев подкупа избирателей в русском суде и, наконец, законодательное запрещение пятидесятникам (выборным) иметь полицейские функции и выступать в роли подручных волостных управителей. Что касается сельского старшины, то Гире предлагал выбирать его десятниками, полагая, что решение о выборе всё равно принимается собранием влиятельных домохозяев.