Если между судом и прокурором при рассмотрении материалов дела существуют только процессуальные правоотношения и отсутствуют надзорные, а именно эту цель, как нам представляется, преследовал законодатель по новому ГПК, из ст. 23 ГПК часть вторая должна быть исключена, поскольку достаточно части первой указанной статьи, в которой четко определяется предмет прокурорского надзора в гражданском судопроизводстве, а именно судебные акты (решения, определения, постановления) и их исполнение.
Создание сильной и независимой судебной власти, повышение статуса суда в механизме государства исключают необходимость прокурорского надзора за судом при осуществлении им правосудия по гражданским делам, поэтому участие прокурора в судебном разбирательстве должно рассматриваться в теории права как один из способов оказания содействия суду в правильном рассмотрении и разрешении гражданских дел с целью вынесения законных и обоснованных судебных постановлений.[14]
ГПК предусматривает две формы участия прокурора в гражданском процессе: путем возбуждения гражданского дела и путем вступления в дело на любой его стадии. Об эффективности участия прокуратуры республики в гражданском процессе свидетельствуют данные о ее работе за последние годы.
В литературе дискуссионным был вопрос о праве помощников районных и городских прокуроров, прокуроров отделов и управлений возбуждать гражданские дела. Некоторые процессуалисты отвечали на этот вопрос положительно, другие возражали, полагая, что, коль скоро в нормативных актах не рассматривается правовое положение помощников прокурора, совершение таких действий, как санкционирование административного выселения, принесение протеста в порядке общего надзора и предъявление иска в суд, должно относиться к личной компетенции только прокурора.[15]
На практике помощники прокурора все действия по возбуждению гражданского дела (истребование различных материалов; взятие объяснений от лиц, нарушивших закон; составление заявления в суд и т.д.) осуществляют самостоятельно, с ведома и согласия прокурора. Но направляется заявление в суд за подписью прокурора. В ст. 1 ГПК раскрываются понятия терминов, употребляемых в Кодексе, в том числе термина прокурор: "...прокурор - Генеральный прокурор Республики Беларусь и все подчиненные ему прокуроры, их заместители, старшие помощники и помощники, старшие прокуроры и прокуроры главных управлений, управлений и отделов, действующие в пределах своей компетенции".
Спорным является вопрос о праве вышестоящего прокурора дать обязательное к исполнению нижестоящему прокурору указание о необходимости возбуждения дела. Ввиду единства и централизации прокурорских органов не вызывает сомнения право вышестоящего прокурора возбудить дело вместо нижестоящего прокурора. Однако нельзя согласиться с тем, что указание вышестоящего прокурора о возбуждении дела обязательно для нижестоящего. В юридической литературе не без оснований отмечается, что в силу системной связи принцип централизации в деятельности прокуратуры не должен и не может вступать в противоречие с принципом независимости органов прокуратуры, в частности с внутренним убеждением прокурора.[16] Следовательно, вышестоящий прокурор должен убедить нижестоящего прокурора в необходимости возбуждения дела в том или ином случае. Но если последний не усматривает оснований к возбуждению гражданского дела, вышестоящий прокурор должен сам возбудить его.
Длительное время практика прокурорского надзора не знала каких-либо ограничений в праве прокурора на возбуждение гражданского дела в защиту чьих-либо прав и интересов. Имеющиеся в литературе суждения о том, что прокурор не вправе возбудить в суде дело о расторжении брака,[17] об оспаривании записи о родителях,[18] о проверке законности постановления о наложении административного штрафа[19] были обусловлены тем, что прокурор, как правило, такие дела в судах не возбуждал, хотя препятствий к этому не существовало. Семейные отношения в силу своего личного и сравнительно замкнутого характера менее других отношений поддаются общественному контролю,[20] а постановления о наложении административного штрафа прокурор опротестовывал обычно в порядке общего надзора. Вместе с тем в процессуальной литературе вносились предложения определить в законодательном порядке, при каких нарушениях прав и интересов прокурор обязан возбудить дело в суде, что упорядочило бы практику работы прокуроров по возбуждению гражданских дел, сделало бы ее практически целеустремленной, более осмысленной. С этой целью предлагалось в законе установить перечень случаев, когда прокурору следует возбуждать гражданские дела,[21] и приводился перечень таких исков.[22] Имелась и противоположная точка зрения, согласно которой у прокурора всегда имеется право на возбуждение гражданского дела, поскольку оно является неотъемлемым элементом его правомочий.[23]
Ничем не ограниченное право прокурора на возбуждение дела в суде приводило к подмене сторон, умалению принципа диспозитивности, в силу которого субъекты материальных правоотношений должны сами в первую очередь заботиться о защите своих прав и интересов, установлению ненужной опеки над должностными лицами, которые в силу закона обязаны сами охранять интересы организаций путем предъявления исков в суд. Нередко стороны обращались к прокурору с просьбой возбудить дело, намереваясь использовать его авторитет при разрешении дела, освободиться от несения судебных расходов. В результате вне поля зрения прокурора оставались нарушения закона там, где его вмешательство было действительно необходимо, в частности, признание недействительными противозаконных сделок и фиктивных браков, фиктивного обмена жилой площади, признание недействительным ордера на жилое помещение, взыскание ущерба с руководителей организаций виновных в незаконном увольнении или переводах работников, своевременность возбуждения которых зависит в основном от прокурора.[24]
У прокурора имеется достаточно средств для предупреждения и устранения допущенных нарушений закона, например, путем принесения протеста в порядке общего надзора, вынесения представления об устранении нарушения закона, предостережения о недопустимости нарушения закона, а подчас достаточно устной беседы с лицом, нарушившим закон. Поэтому прокуроры должны принимать, прежде всего, меры к добровольному внесудебному порядку разрешения гражданских дел.
По новому ГПК прокурор возбуждает в судах гражданские дела в случаях, когда нормы материального и процессуального права наряду со вступлением прокурора в процесс, начавшийся по инициативе других лиц (ст.ст. 80, 137 Кодекс Республики Беларусь о браке и семье (далее - КоБС), ст.ст. 375, 376 ГПК), предоставляют прокурору также право на возбуждение гражданского дела (ст.ст. 81, 139 КоБС, ст.ст. 373, 376 ГПК).
По закону о прокуратуре при отклонении протеста, принесенного в порядке общего надзора, прокурор вправе обратиться в суд с заявлением об отмене противоречащего закону акта или прекращении незаконных действий (ст. 35 ГПК).
Что касается защиты прав и охраняемых законом интересов несовершеннолетнего, недееспособного, ограниченно дееспособного и иного гражданина, юридического лица негосударственной формы собственности прокурор вправе обратиться в суд, если они лишены возможности самостоятельно защитить свои интересы (ч. 1 ст. 81 ГПК); с согласия Президента Республики Беларусь заявление о защите чести и достоинства Президента Республики Беларусь подается в суд Генеральным прокурором Республики Беларусь, прокурорами областей, города Минска, приравненными к ним прокурорами (ч. 3 ст.81 ГПК).[25]
Согласно ст. 13 Конституции Республики Беларусь государство предоставляет всем равные права для осуществления хозяйственной и иной деятельности, кроме запрещенной законом, и гарантирует равную защиту и равные условия для развития всех форм собственности, а если это так, то все субъекты хозяйствования должны иметь равные возможности для защиты нарушенных или оспоренных прав путем обращения за содействием к прокурору, в суд и иные органы.
Деятельность предприятий, организаций негосударственных форм собственности протекает под контролем государства и не может быть вне прокурорского надзора. Нельзя не учитывать и того, что воля органа юридического лица не всегда соответствует воле коллектива этого предприятия. Поэтому, когда возникает необходимость защиты прав и интересов таких коллективов, прокурор должен реагировать на это прежде всего своим представлением, а в случае его невыполнения - получить право обратиться в соответствующий судебный орган.
Положение нормы «...лишенных возможности самостоятельно защитить свои интересы» представляется неудачным, так как возможность обращения организации в суд составляет признак юридического лица[26], и никто, следовательно, не может его лишить такого права. Видимо, законодателю следовало сказать «...испытывающих затруднения в защите своих интересов», что может быть связано с престарелым возрастом гражданина, его болезнью, отсутствием денежных средств у предприятия для уплаты госпошлины, отсутствием у несовершеннолетнего законного представителя и т.д. Указанные обстоятельства должны подтверждаться соответствующими доказательствами, иначе суд не принимает заявление прокурора[27]. Давать свою оценку представленным прокурором доказательствам и отказывать в возбуждении дела судья в этом случае не должен, так как вопросы материального права при возбуждении дела судьей не рассматриваются. [28]