Начиная с 1802 г. Генерал-прокурор стал одновременно министром юстиции. В том же году был учрежден Комитет министров[62].
В первые годы царствования Александра I в Учреждении министерств 8 сентября 1802 г. появляются категоричные требования «собственноручного» учреждения законов в отличие от других правовых актов. Более определенно эта идея выступает в Учреждении Государственного Совета 1810 г., когда к первому, уже существовавшему формальному условию, присоединяется новое — прохождение закона через Государственный Совет. Требование это было выражено в формуле санкции законов — «вняв мнению Государственного Совета», заимствованной из французского права.
Развитие Государственного Совета с момента его образования показывает, что в существовании законосовещательной функции dejure он не ограничивал власти монарха[63]. Фактически этот институт играл важнейшую роль в механизме государственной власти России, и в дальнейшем в процессе трансформации государственного строя послужил основанием для верхней палаты законодательного органа.
В дореформенный период главный законосовещательный орган — Государственный Совет — не обладал правом законодательной инициативы; он обсуждал только внесенные в него законопроекты. Согласно ст.49 Основных законов 1892 г., Сенат, Синод и министерства могли вносить свои законопроекты в Государственный Совет лишь с разрешения монарха. Поэтому они должны были предварительно представлять их «на Высочайшее благоусмотрение»[64]. Следовательно, ни один орган Российской империи не мог самостоятельно, помимо царя, осуществлять право законодательной инициативы[65]. Вместе с тем ограниченные возможности государственных органов проявлять законодательную инициативу сочетались с обилием законов в дореформенном праве. Только в своде законов их было свыше 60 000[66]. Это свидетельствует о том, что законотворчество как процесс было эффективным даже в рамках законосовещательных органов. Вместе с тем процесс создания законов не обеспечивал принятие ясных и недвусмысленных правовых актов.
Первым министром юстиции России с одновременным исполнением обязанностей Генерал-прокурора и руководством всей прокурорской системой был назначен знаменитый поэт Г.Р. Державин. 22 сентября 1802 г. он подписал циркулярный ордер, направленный губернским прокурорам, который содержал семь главных положений:
1. Губернский прокурор обязывался о всяком нарушении закона (долга службы, интереса императора и т.д.) или незаконном решении в присутственных местах сообщать губернскому правлению («немедленно и с приличностью») и одновременно доносить Генерал-прокурору. Приостановление исполнения решения не допускалось, что имело свое положительное значение (ускорялось и упрощалось судопроизводство), однако привело к снижению эффективности прокурорских протестов и их дальнейшей формализации.
2. В случае обнаружения прокурором незаконного постановления или распоряжения губернского учреждения, основанного на предписании какого-либо министра, он должен был только обстоятельно доводить это до сведения министра юстиции без промедления. Это положение фактически нейтрализовало действенность прокурорского надзора.
3. Прокурорам предписывалось три раза в год представлять министру юстиции рапорты о трех правонарушениях, которые невозможно было предотвратить, с объяснением причин и предложением мер для предотвращения таковых впредь. Эти данные служили исходным материалом для отчета министра юстиции, ежегодно представляемого им Сенату - на основе сложившейся на местах практики применения законов Генерал-прокурор формулировал свои предложения по совершенствованию законодательства.
4. Прокуроры обязывались, помимо ведомостей о числе решенных и нерешенных дел и о колодниках, присылать министру юстиции подробные ведомости о находящихся в производстве делах. В этих ведомостях должны были указываться краткие сведения о деле: где, когда и по какому основанию оно было возбуждено, когда и как решилось. В ведомостях об арестантах должны были уточняться сведения о режиме их содержания и состоянии тюрем. Прокуроры должны были сообщать, имеют ли места заключения необходимые жизненные условия, не изнуряются ли тяжкими работами заключенные и проч.
5. Впервые на прокуроров возлагался надзор за следствием как особое направление надзора. Они должны были наблюдать за тем, чтобы при расследовании преступлений не использовались пристрастные допросы и истязания подозреваемых и обвиняемых, а также не допускалось привлечение к ответственности невиновных. С другой стороны, прокуроры должны были бороться с сокрытием преступлений и послаблениями преступникам. Прокурор обязан был, говоря современным языком, обеспечивать всестороннее и объективное исследование обстоятельств дела.
6. В надзоре по гражданским делам главное внимание прокуроров должно было быть сосредоточено на соблюдении подсудности и пресечении волокиты и необъективности.
7. Прокурорам рекомендовалось по возможности сокращать переписку и сообщать Генерал-прокурору только о наиболее «достойных предметах».
Сенатским указом 15 декабря 1802 г. этот циркулярный ордер был утвержден и стал обязательным для исполнения всеми присутственными местами империи[67].
В эпоху правления Александра I, по его инициативе и под руководством выдающегося юриста России М.М. Сперанского была начата разработка Свода законов Российской империи, который действовал до 1917 г.[68]. Но лишь при Николае I удалось развернуть по-настоящему и завершить систематизацию российского законодательства. Сначала Сперанский приступил к созданию Полного собрания законов (ПСЗ). Оно включало в себя все нормативные материалы с Соборного Уложения до начала царствования Николая I, собранные в хронологическом порядке. Таких актов набралось свыше 50 тыс., составивших 46 томов. Впоследствии ПСЗ дополнялось текущим законодательством. Так появилось второе Полное собрание законов Российской империи, охватившее законодательство до 1881 г., и третье, включающее законы с марта этого года. После издания Полного собрания законов Сперанский приступил ко второму этапу работы - созданию Свода законов Российской империи. При его составлении исключались недействующие нормы, устранялись противоречия, проводилась редакционная обработка текста. Если ПСЗ строился по хронологическому принципу, то Свод - по отраслевому. В основу структуры Свода было положено деление права на публичное и частное, идущее от западноевропейских буржуазных концепций, восходящих к римскому праву. Свод был создан в 15 томах, объединенных в 8 книгах[69].
Деятельность прокуратуры совершенствуется в период царствования Александра II. Обязанности, возложенные в этот период законом на прокуроров, были столь сложны, многообразны и вместе с тем столь неопределенны, что, как считает С.М. Казанцев, их осуществление должным образом было в тех условиях и при тех штагах заведомо нереально[70]. Поэтому неудивительно, что как только во второй половине 50-х гг. XIX в. встал вопрос о необходимости судебной реформы в России, выяснилось, что применение даже некоторых принципов буржуазного судоустройства и судопроизводства неизбежно влечет за собой и реорганизацию прокуратуры.
В преддверии судебной реформы к обязанностям прокурора относились: надзор за порядком производства дел в губернских местах наблюдение за исполнением законов о подсудности, «повсеместное хранение польз и выгод казны», попечение о содержащихся под стражей, ходатайство в судебных местах по делам казны, «обнаружение преступлений» и надзор за производством следствий. Кроме того, прокуроры осуществляли «...представление общему присутствию губернского правления и палат заключений по законодательным вопросам и присутствие при дворянских и городских собраниях для изъяснения законов в случае возникающих сомнений»[71]. То есть, по существу, уже тогда прокуроры осуществляли деятельность по консультированию не имевших в большинстве своем юридического образования членов дворянских и городских собраний, а также давали оценку вырабатываемых предложений о внесении изменений и дополнений в действующие нормативные акты. Впоследствии это направление деятельности прокуратуры получило свое дальнейшее развитие. Следует отметить, что в середине ХIХ в. прокуратура становится одним из наиболее образованных отрядов русского чиновничества.
Судебная реформа 1864 г. внесла изменения в систему прокурорского надзора. «Суть реорганизации прокуратуры в соответствии с основными принципами реформы 1864 г. состояла в ограничении прокурорского надзора исключительно судебной властью и возложении на прокурора функций государственного обвинения в суде»[72].