Смекни!
smekni.com

Участие российской прокуратуры в правотворческой деятельности (стр. 11 из 24)

Начиная с 1802 г. Генерал-прокурор стал одновременно министром юстиции. В том же году был учрежден Комитет министров[62].

В первые годы царствования Александра I в Учреждении мини­стерств 8 сентября 1802 г. появляются категоричные требования «соб­ственноручного» учреждения законов в отличие от других правовых актов. Более определенно эта идея выступает в Учреждении Государ­ственного Совета 1810 г., когда к первому, уже существовавшему фор­мальному условию, присоединяется новое — прохождение закона че­рез Государственный Совет. Требование это было выражено в формуле санкции законов — «вняв мнению Государственного Совета», заим­ствованной из французского права.

Развитие Государственного Совета с момента его образования по­казывает, что в существовании законосовещательной функции dejure он не ограничивал власти монарха[63]. Фактически этот институт играл важнейшую роль в механизме государственной власти России, и в даль­нейшем в процессе трансформации государственного строя послужил основанием для верхней палаты законодательного органа.

В дореформенный период главный законосовещательный орган — Государственный Совет — не обладал правом законодательной инициативы; он обсуждал только внесенные в него законопроекты. Со­гласно ст.49 Основных законов 1892 г., Сенат, Синод и министерства могли вносить свои законопроекты в Государственный Совет лишь с разрешения монарха. Поэтому они должны были предварительно представлять их «на Высочайшее благоусмотрение»[64]. Следовательно, ни один орган Российской империи не мог самостоятельно, помимо царя, осуществлять право законодательной инициативы[65]. Вместе с тем ограниченные возможности государственных органов проявлять за­конодательную инициативу сочетались с обилием законов в дорефор­менном праве. Только в своде законов их было свыше 60 000[66]. Это свидетельствует о том, что законотворчество как процесс было эффек­тивным даже в рамках законосовещательных органов. Вместе с тем процесс создания законов не обеспечивал принятие ясных и недвус­мысленных правовых актов.

Первым министром юстиции России с одновременным исполне­нием обязанностей Генерал-прокурора и руководством всей прокурор­ской системой был назначен знаменитый поэт Г.Р. Державин. 22 сен­тября 1802 г. он подписал циркулярный ордер, направленный губернским прокурорам, который содержал семь главных положений:

1. Губернский прокурор обязывался о всяком нарушении закона (долга службы, интереса императора и т.д.) или незаконном решении в присутственных местах сообщать губернскому правлению («немед­ленно и с приличностью») и одновременно доносить Генерал-про­курору. Приостановление исполнения решения не допускалось, что имело свое положительное значение (ускорялось и упрощалось судо­производство), однако привело к снижению эффективности проку­рорских протестов и их дальнейшей формализации.

2. В случае обнаружения прокурором незаконного постановления или распоряжения губернского учреждения, основанного на предписании какого-либо министра, он должен был только обстоятельно доводить это до сведения министра юстиции без промедления. Это положение факти­чески нейтрализовало действенность прокурорского надзора.

3. Прокурорам предписывалось три раза в год представлять мини­стру юстиции рапорты о трех правонарушениях, которые невозможно было предотвратить, с объяснением причин и предложением мер для предотвращения таковых впредь. Эти данные служили исходным ма­териалом для отчета министра юстиции, ежегодно представляемого им Сенату - на основе сложившейся на местах практики приме­нения законов Генерал-прокурор формулировал свои предложения по совершенствованию законодательства.

4. Прокуроры обязывались, помимо ведомостей о числе решенных и нерешенных дел и о колодниках, присылать министру юстиции под­робные ведомости о находящихся в производстве делах. В этих ведо­мостях должны были указываться краткие сведения о деле: где, когда и по какому основанию оно было возбуждено, когда и как решилось. В ведомостях об арестантах должны были уточняться сведения о ре­жиме их содержания и состоянии тюрем. Прокуроры должны были сообщать, имеют ли места заключения необходимые жизненные ус­ловия, не изнуряются ли тяжкими работами заключенные и проч.

5. Впервые на прокуроров возлагался надзор за следствием как особое направление надзора. Они должны были наблюдать за тем, чтобы при расследовании преступлений не использовались пристрастные допросы и истязания подозреваемых и обвиняемых, а также не допускалось при­влечение к ответственности невиновных. С другой стороны, прокуроры должны были бороться с сокрытием преступлений и послаблениями пре­ступникам. Прокурор обязан был, говоря современным языком, обеспе­чивать всестороннее и объективное исследование обстоятельств дела.

6. В надзоре по гражданским делам главное внимание прокуроров должно было быть сосредоточено на соблюдении подсудности и пре­сечении волокиты и необъективности.

7. Прокурорам рекомендовалось по возможности сокращать пере­писку и сообщать Генерал-прокурору только о наиболее «достойных предметах».

Сенатским указом 15 декабря 1802 г. этот циркулярный ордер был утвержден и стал обязательным для исполнения всеми присутствен­ными местами империи[67].

В эпоху правления Александра I, по его инициативе и под руковод­ством выдающегося юриста России М.М. Сперанского была начата разра­ботка Свода законов Российской империи, который действовал до 1917 г.[68]. Но лишь при Николае I удалось развернуть по-настоящему и завершить систематизацию российского законодательства. Сначала Сперанский приступил к созданию Полного собрания законов (ПСЗ). Оно включало в себя все нормативные материалы с Соборного Уложения до начала цар­ствования Николая I, собранные в хронологическом порядке. Таких ак­тов набралось свыше 50 тыс., составивших 46 томов. Впоследствии ПСЗ дополнялось текущим законодательством. Так появилось второе Полное собрание законов Российской империи, охватившее законодательство до 1881 г., и третье, включающее законы с марта этого года. После издания Полного собрания законов Сперанский приступил ко второму этапу работы - созданию Свода законов Российской импе­рии. При его составлении исключались недействующие нормы, уст­ранялись противоречия, проводилась редакционная обработка текста. Если ПСЗ строился по хронологическому принципу, то Свод - по от­раслевому. В основу структуры Свода было положено деление права на публичное и частное, идущее от западноевропейских буржуазных концепций, восходящих к римскому праву. Свод был создан в 15 то­мах, объединенных в 8 книгах[69].

Деятельность прокуратуры совершенствуется в период царствования Александра II. Обязанности, возложенные в этот период законом на проку­роров, были столь сложны, многообразны и вместе с тем столь неопреде­ленны, что, как считает С.М. Казанцев, их осуществление должным обра­зом было в тех условиях и при тех штагах заведомо нереально[70]. Поэтому неудивительно, что как только во второй половине 50-х гг. XIX в. встал воп­рос о необходимости судебной реформы в России, выяснилось, что приме­нение даже некоторых принципов буржуазного судоустройства и судопро­изводства неизбежно влечет за собой и реорганизацию прокуратуры.

В преддверии судебной реформы к обязанностям прокурора отно­сились: надзор за порядком производства дел в губернских местах наблюдение за исполнением законов о подсудности, «повсеместное хранение польз и выгод казны», попечение о содержащихся под стра­жей, ходатайство в судебных местах по делам казны, «обнаружение преступлений» и надзор за производством следствий. Кроме того, про­куроры осуществляли «...представление общему присутствию губерн­ского правления и палат заключений по законодательным вопросам и присутствие при дворянских и городских собраниях для изъяснения законов в случае возникающих сомнений»[71]. То есть, по существу, уже тогда прокуроры осуществляли деятель­ность по консультированию не имевших в большинстве своем юри­дического образования членов дворянских и городских собраний, а также давали оценку вырабатываемых предложений о внесении из­менений и дополнений в действующие нормативные акты. Впослед­ствии это направление деятельности прокуратуры получило свое даль­нейшее развитие. Следует отметить, что в середине ХIХ в. прокуратура становится одним из наиболее образованных отрядов русского чинов­ничества.

Судебная реформа 1864 г. внесла изменения в систему прокурорс­кого надзора. «Суть реорганизации прокуратуры в соответствии с ос­новными принципами реформы 1864 г. состояла в ограничении про­курорского надзора исключительно судебной властью и возложении на прокурора функций государственного обвинения в суде»[72].