В письме был дан глубокий и подробный анализ состояния законности при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных актов. Указывалось на то, что принимаемых прокурорами мер по обеспечению законности правовых актов субъектов РФ на тот период было явно недостаточно, указывались причины этих недоработок, и в связи с тем, что отсутствовал институт ответственности должностных лиц органов государственной власти субъектов Федерации за принятие актов, противоречащих Конституции России и федеральному законодательству, говорилось о необходимости установления на федеральном уровне ответственности, основанной на конституционном положении о том, что соблюдение Конституции страны и федеральных законов является обязанностью всех органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединений. В целях искоренения практики многочисленных отступлений региональных органов государственной власти от основополагающих норм Конституции РФ предлагалось, в частности, ускорить принятие возвращенного Советом Федерации Федерального Собрания РФ на доработку в Государственную Думу Федерального конституционного закона «О полномочиях судовобщей юрисдикции по проверке соответствия нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, иным нормативным правовым актам».
Но, стремясь быть максимально объективной, приходится признать, что возможности прокуратуры реально реагировать на нарушения Конституции РФ и федеральных законов в субъектах Федерации в отмеченный период реализовывались далеко не полностью. Прокуроры ряда субъектов Федерации фактически самоустранились от осуществления надзора и реагирования на акты, противоречащие Конституции РФ и федеральным законам. Об этом свидетельствуют, например, Приказы Генерального прокурора РФ: от 18 июля 1997 г. № 42 «Об усилении прокурорского надзора за законностью правовых актов субъектов Российской Федерации» и от 23 июля 1998 г. № 47 «О недостатках в организации работы по надзору за законностью правовых актов субъектов Российской Федерации». В Приказе Генерального прокурора РФ № 42, изданном по результатам проверок в прокуратурах республик Башкортостан, Карелия и Удмуртской Республики отмечалось, что прокуроры этих республик, чтобы избежать конфликтов, по существу, потакают местничеству, «...уклоняются от опротестования положений конституций, законов регионов, противоречащих федеральному законодательству, мирятся с отклонением их протестов и в судебные органы не обращаются»[97] и др. В Приказе № 47 отмечались подобного рода недостатки в деятельности прокуроров республик Калмыкия, Адыгея, Ингушской Республики, Республики Коми, Республики Тыва, которые фактически самоустранились от осуществления прокурорского надзора за правовыми актами органов государственной власти республик[98].
Принятый Государственной Думой по проекту, внесенному Президентом РФ, Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"» от 29 июля 2003 г.[99] установил ответственность всех органов государственной власти субъектов Федерации за нарушение федеральных законов перед Президентом РФ как главой государства и гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина и обязал их обеспечить соответствие Конституции РФ и федеральным законам принимаемых или уже принятых конституций и законов республик, уставов, законов и иных правовых актов регионов. Он предусматривал ответственность высших должностных лиц в случае издания ими правовых актов, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам, а также сроки приведения в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами законодательства субъектов Федерации. Закон имеет важную общественно-государственную значимость и концептуально меняет направление развития федеративных отношений, вводя его в нормальное русло развития федерализма в России, упорядочивает вертикаль власти.
С принятием этого закона качественно активизировалась работа всех органов государственной власти Российской Федерации по приведению в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами всего законодательства субъектов Федерации. Генеральный прокурор РФ, в частности, принял ряд документов, обозначивших приоритет обеспечения исполнения положений Конституции и федеральных законов в сфере государственного строительства и федерализма в деятельности всех органов прокуратуры и, прежде всего, в деятельности структур Генеральной прокуратуры в федеральных округах. В целях обеспечения этого приоритета в 2000 г. по поручению Генеральной прокуратуры в НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ было проведено изучение конституций и уставов всех 89 субъектов Федерации, 158 соглашений между органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов о взаимной передаче части своих полномочий. По всем изученным материалам, которые противоречили Конституции РФ и федеральным законам, были составлены заключения и направлены в Генеральную прокуратуру РФ для решения ею вопроса их реализации через управления Генеральной прокуратуры в федеральных округах и прокуратуры субъектов Федерации[100].
В 2000 г. Президентом Российской Федерации перед органами государственной власти, органами прокуратуры была поставлена задача укрепления федерализма и обеспечения единого правового пространства. В этой связи в течение последних лет органами прокуратуры был подвергнут ревизии на предмет соответствия федеральному законодательству огромный массив региональных нормативных правовых актов. Результаты этой работы показали, что значительное количество региональных правовых актов, а также актов органов местного самоуправления не соответствуют федеральному законодательству[101].
В то же время необходимо отметить, что в 2002-2004 гг. основным результатом, характеризующим состояние законности при принятии органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов, стало снижение количества незаконных актов по отношению к общему числу действующих нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Указанный результат достигнут в значительной степени благодаря взаимодействию органов прокуратуры с органами юстиции, полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах, Министерством природных ресурсов РФ, другими федеральными органами государственной власти, а также конструктивной позиции большинства органов государственной власти субъектов РФ. Однако кардинальных изменений в характере нарушений федерального законодательства пока не произошло. Наибольшее количество незаконных региональных актов выявлялось в сфере конституционного строя, государственного управления, хозяйственной деятельности.
Приведение в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами конституций, уставов и законодательства субъектов Федерации является одним из главных условий успешности проводимых реформ. Решение этого вопроса не может быть достигнуто только прокурорскими способами реагирования. Поэтому, представляется, что отделы (управление) Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах во взаимодействии с прокурорами субъектов Федерации должны решать указанные вопросы в соответствии с обстановкой и в тесной взаимосвязи с Полномочными представителями Президента РФ, которые согласно п.6 Положения о Полномочном представителе Президента России в федеральном округе, утвержденного Президентом РФ 13 мая 2000 г. № 849, могут по поручению Президента РФ провести согласительные процедуры для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и ее субъектов, находящихся в пределах федерального округа, или, если противоречащий федеральному законодательству нормативный правовой акт принят исполнительным органом субъекта Федерации, они вносят Президенту РФ предложения о приостановлении действия этого акта. В связи с этим, по мнению С.А. Осипяна, было бы целесообразно Полномочному представителю Президента РФ, который в соответствии с п.1 названного Положения «обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства», предоставить «право обращения» в Конституционный Суд РФ о проверке соответствия Конституции РФ нормативных актов субъектов Российской Федерации в данном федеральном округе. Это, как он полагает, расширило бы возможности предметного и оперативного решения вопросов обеспечения конституционной законности в округе без возбуждения ходатайства перед Президентом Российской Федерации[102].
Статья 9 Закона о прокуратуре РФ, приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 22 мая 1996 г. № 30 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» приоритетным направлением прокурорской деятельности определяет обеспечение взаимодействия с органами местного самоуправления, непосредственное участие прокуратуры в правотворческом процессе. Прокурорам необходимо принимать активное участие в процессах разработки, обсуждения и принятия важнейших решений органов местного самоуправления, прежде всего по вопросам принятия программ по борьбе с преступностью, наркоманией, жилищного законодательства, приватизации муниципального имущества. Прокуроры при установлении необходимости совершенствования действующих правовых актов вправе вносить в органы местного самоуправления соответствующие предложения.