Участие прокуроров в работе представительных органов местного самоуправления способствует реализации их обязанности по обеспечению законности, дает возможность получать дополнительную информацию о нарушениях законов и обстоятельствах, им способствующих, вступать в непосредственные контакты с депутатами по поводу нарушений законов, определять пути их устранения и предупреждения.
Практика свидетельствует, что в качестве наиболее характерных нарушений, содержащихся в уставах и актах органов местного самоуправления, можно выделить следующие: превышение предоставленных органами местного самоуправления полномочий; неправомерное перераспределение полномочий между органами и должностными лицами местного самоуправления; нарушениебюджетного законодательства и законодательства о налогах и сборах; нарушение прав граждан и организаций, предусмотренных действующим законодательством; нарушение административного законодательства[103].
В настоящее время полномочияпрокуроров в связи с участием в правотворческой деятельности закреплены в Законе «О прокуратуре Российской Федерации», Приказе Генерального прокурора РФ от 9 августа1996 г. № 41 «Об участии органов и учреждений прокуратуры в правотворческой деятельности и систематизации законодательства в прокуратуре Российской Федерации», указании Генерального прокурора РФ от 20 декабря 1996 г. №75/22 «О недостатках в работе повыполнению приказа Генерального прокурора РФ от 9 августа 1996 г. № 47 "Об участии органов и учреждений прокуратуры в правотворческой деятельности и систематизации законодательства в прокуратуре Российской Федерации"», Приказе Генерального прокурора РФ от 19 апреля 2004 г. № 9 «О систематизации законодательства в органах прокуратуры», которым утверждена Инструкция о порядке ведения систематизации законодательства в органах прокуратуры.
Кроме указаний в федеральном законодательстве, участие прокуроров в правотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации предусмотрено региональными правовыми актами. Но, как показал анализ, в большинстве субъектов Российской Федерации органы прокуратуры обладают ограниченным правом законодательной инициативы: региональные законодатели, по аналогии со ст.104 Конституции РФ, употребляют словосочетание «по предметам ее ведения». Толкование и реализация подобных правовых предписаний являются крайне затруднительными.
Что касается права законодательной инициативы органов прокуратуры в законодательных (представительных) органах субъектов Федерации, то эта проблема может быть решена одним из трех способов. Первый способ предполагает внесение дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», которые бы устанавливали единое требование на всей территории государства о праве соответствующих органов прокуратуры вносить законопроекты в законодательные (представительные) органы субъектов Федерации в порядке законодательной инициативы. Второй способ, который сегодня повсеместно используется, предполагает умолчание в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» о таком праве органов прокуратуры и решение данного вопроса в конституциях (уставах) субъектов Федерации. И, наконец, третий способ предполагает формулирование дозволительной нормы права в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», которая позволяла бы субъектам Федерации самостоятельно решить указанную проблему в своих конституциях или уставах [104].
Третий способ разрешения поставленнойпроблемы представляется наиболее предпочтительным. В силу того, что органы прокуратуры относятся к системе федеральных органов государственной власти, наделение прокуратуры правом законодательной инициативы в законодательных (представительных) органах субъектов Федерации только конституцией или уставом субъекта Федерации выглядит не совсем корректным. Для этого требуется также наличие дозволительной нормы в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и внесения дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации».
Безусловно, возможность реализовать правотворческую функцию в значительной степени зависит от наличия у прокуратуры права законодательной инициативы. Однако это право (предусмотренное ранее Конституцией СССР и конституциями союзных республик) встречается все реже: в настоящее время на территории бывшего СССР оно предусмотрено только в законодательстве Узбекистана (ст.82 Конституции).
Участие прокуратуры в совершенствовании законодательства (в правотворческой деятельности) предусмотрено законами о прокуратуре Казахстана (ст.12), Киргизии (ст.8), Таджикистана (ст.11), Украины (ст.5), Узбекистана (ст.3). В Туркменистане этот вид деятельности возлагается на научно-методический совет при Генеральной прокуратуре, в обязанности которого входит рассмотрение проектов законов (ст.43 Закона о прокуратуре). Не обладая правом законодательной инициативы, прокуратура вносит законодательные предложения другим органам, наделенным таким правом.
В то же время следует отметить, что в государствах — участниках Содружества Независимых Государств ощущается необходимость в более активном участии органов прокуратуры в правотворческой деятельности. Подтверждением этому является тот факт, что на состоявшемся 24 ноября 2004 г. в г. Алма-Ате заседании Координационного совета генеральных прокуроров Содружества был рассмотрен и принят за основу проект Модельного закона «О прокуратуре», подготовленный Генеральной прокуратурой Республики Казахстан, в ст.57 которого «Полномочия прокуроров по участию в правотворческой деятельности» определено, что при осуществлении функций участия в правотворческой деятельности Генеральный прокурор имеет право законодательной инициативы в законодательном органе (Парламенте), а прокуроры территорий имеют право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе территории[105].
Опираясь на результаты проведенного исследования, попытаюсь дать определение понятия «участие прокуроров в правотворческой деятельности». Полагаю, что это осуществляемая в пределах своих полномочий деятельность прокуроров, направленная на установление соответствия законов, иных нормативных правовых актов, их проектов потребностям правового регулирования общественных отношений и необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актовв целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, зашиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, путем внесения в законодательные органы и органы,обладающие правом законодательном инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней, а также в органы исполнительной власти и местного самоуправления предложений об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов.
Участие прокуроров в правотворческой деятельности характеризуется единством мотива; целей, задач, принципов; участников правотворчества; основных организационных форм участия в ней прокуроров. Участвуя в правотворческой деятельности, прокуроры одновременно обеспечивают верховенство законов. Принятие всеми представительными и исполнительными органами, органами местного самоуправления нормативных правовых актов в строгом соответствии с нормами международного права, Конституцией РФ и федеральными законами, а именно на это направлена правотворческая деятельность прокуроров, предупреждает нарушения прав граждан, охраняемых законом интересов общества и государства, способствует повышению авторитета органов власти, что положительно сказывается на укреплении законности и правопорядка. Участвуя в правотворчестве, прокуроры одновременно осуществляют правозащитную деятельность. Немаловажное значение имеет освещение прокурорами правотворческой деятельности в средствах массовой информации. Тем самым население получает оперативные и достоверные сведения о совершенствовании правового регулирования в различных сферах государственной и общественной жизни.
Вместе с тем участие прокуроров в правотворческой деятельности нуждается в дальнейшем совершенствовании, которое предполагает повышение уровня его нормативного, организационного и материального обеспечения. Практика свидетельствует, что интенсивный правотворческий процесс в Российской Федерации и ее субъектах, необходимость нормативного обеспечения проводимых в стране демократических реформ, устранения имеющихся в праве пробелов и противоречий требуют от органов прокуратуры более активного использования прокурорами предоставленного законом права участвовать в правотворческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, своевременного и принципиального реагирования на издаваемые ими незаконные акты, добиваться фактического устранения вскрытых нарушений.