Тем не менее, результаты проведенного исследования свидетельствуют о том, что развитие практики реализации органами и учреждениями прокуратуры Российской Федерации функции участия в правотворческой деятельности осложняется из-за нерешенности ряда проблем. В их числе нижеследующие.
Отсутствие надлежащего нормативного урегулирования работы органов прокуратуры по участию в правотворческой деятельности затрудняет работу центрального аппарата по организации деятельности прокуратур субъектов Российской Федерации при участии в правотворчестве. Существующее нормативно-правовое обеспечение данной функции не адекватно той ситуации,когда сочетание надзора и участия в правотворческом процессе особенно важны в связи с постоянной необходимостью приведения действующего массива и вновь принимаемых нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в соответствие с федеральным законодательством, что в целом обусловлено развитием федеративных отношений, реформированием системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, процессом перехода на обновленные стандарты функционирования органов местного самоуправления, их взаимодействия с государственной властью[106].
Функция прокуратуры по участию в правотворческой деятельности не обеспечена в должной мере также из-за недостаточных штатных возможностей укомплектования органов прокуратуры специалистами на этом участке деятельности; организации и осуществления взаимодействия органов прокуратуры с другими государственными органами и органами местного самоуправления в данной сфере; слабой разработанностью проблем участия прокуроров в правотворчестве на теоретическом и научно-методическом уровне.
Завершая вторую главу работы можно отметить, что наличие у ряда прокуроров субъектов Российской Федерации права законодательной инициативы на уровне субъектов Федерации не может в полной мере компенсировать отсутствие права законодательной инициативы у Генерального прокурора Российской Федерации на федеральном уровне. Участие в правотворческой, в том числе законотворческой, деятельности государства в различных формах было характерно для органов российской прокуратуры в течение практически всего периода ее существования и благотворно влияло не только на процесс принятия законов и иных нормативных правовых актов, но и на процесс их реализации. В связи с этим в перспективе было бы целесообразно в Конституции Российской Федерации предусмотреть право законодательной инициативы Генерального прокурора РФ, а также аналогичные полномочия Генерального прокурора РФ применительно к законодательным органам субъектов Российской Федерации.
Поскольку образовавшийся законодательный массив нуждается в систематизации и кодификации, назрела необходимость в принятии Федерального закона о нормативных актах, Федерального закона «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов», всерьез приступить к работам по изданию Свода законов Российской Федерации.
В связи с тем, что приказ Генерального прокурора РФ от 9 августа 1996 г. № 47 «Об участии органов и учреждений прокуратуры в правотворческой деятельности и систематизации законодательства в прокуратуре Российской Федерации» уже не регулирует всего многообразия форм участия прокуроров в правотворческой деятельности и то, что Генеральный прокурор РФ 19 апреля 2004 г. издал приказ № 9 «О систематизации законодательства в органах прокуратуры», представляется необходимым издать новый организационно-распорядительный документ - приказ Генерального прокурора Российской Федерации, регулирующий участие прокуроров в правотворческой деятельности. В этом приказе, в частности, нацелить прокуроров на осуществление правотворчества с учетом новых целей, задач и принципов правотворческой деятельности, которые выявились в ходе участия в ней прокуроров всех уровней. В целях повышения уровня аналитической работы при составлении ежегодных докладов прокуроров субъектов Федерации Генеральному прокурору РФ нормативно закрепить структуру основных разделов доклада, включив в нее раздел по участию прокуратуры субъекта Федерации в правотворческой деятельности, в котором отражать результаты работы органов прокуратуры над проектами законов, иными нормативными правовыми актами и высказывать предложения как нормотворческого характера, так и по организации этой работы; закрепить в приказе Генерального прокурора РФ перечень показателей оценки деятельности органов прокуратуры всех уровней по осуществлению правотворческой деятельности и ввести специальную отчетность, отражающую результаты этой работы; в структурных подразделениях Генеральной прокуратуры РФ целесообразно выработатьмеханизм сбора, обобщения и анализа нормативных и организационных предложений, содержащихся в информациях прокуроров субъектов Федерации в Генеральную прокуратуру Российской Федерации, с последующей их реализацией; нацелить прокуроров на использование хорошо зарекомендовавших себя на практике новых форм участия прокуроров в правотворческой деятельности.
Необходимо проводить последовательную и целенаправленную работу по подготовке и переподготовке прокурорских кадров навыкам участия в правотворческой деятельности, для чего включить в планы занятий в институтах прокуратуры, готовящих студентов, институтах повышения квалификации прокурорских кадров специальные программы; проводить специальные исследования по этим вопросам; подготавливать научные, научно-методические пособия, посвященные этим проблемам; использовать различные формы и методы обобщения и распространения имеющегося передового опыта этой работы.
Рассматривая вопрос о формах участия прокуроров в правотворческой деятельности, следует, прежде всего, определить, что же мы понимаем под понятием «форма» той или иной деятельности. В «Словаре русского языка» С.И. Ожегова дается несколько определений понятия «форма», из которых для нас наиболее предпочтительными представляются следующие: «Форма - внешнее очертание, наружный вид предмета; вид, тип, устройство, структура, внешнее выражение чего-нибудь, обусловленное определенным содержанием...»[107]. То есть каждый объект представляет собой определенным образом структурно оформленное содержание. Нет и не может быть бесформенного содержания, также как нет и не может быть формы, лишенной содержания. Форма — это порядок, расположение составных элементов содержания, внутренняя организация, делающая возможность его существования как чего-то качественно определенного[108].
Формы участия прокуроров в правотворческой деятельности можно подразделить на основные и неосновные (специфические). При этом в число основных признаков (критериев) отнесения форм к той или иной группе входят такие, как использование той или иной формы за определенный период времени (количественный показатель), использованиеформы на федеральном, региональном и местном уровнях, т.е. распространенность использования какой-то формы и пр.
Так,специфической формой участия прокуратуры в правотворческой деятельности является издание совместно с другими государственными органами нормативных правовых актов в случаях и в порядке, предусмотренных законодательством. Согласование с Генеральным прокурором Российской Федерации нормативных правовых актов осуществляется и в иныхслучаях, предусмотренных федеральным законом[109].
В то же время, отмеченное разграничение форм не носит постоянного характера, так как со временем та или иная неосновная (специфическая) форма участия прокуроров в правотворческой деятельности может приобрести признаки основной формы. Примером последнего может являться переход неосновной формы участия прокуроров в правотворческой деятельности — осуществления прокурорами консультирования участников правотворческого процесса — в число основных форм.
Под формой участия прокуроров в правотворческой деятельности следует понимать внешнее выражение неоднократно повторяющихся действий, содержанием которых является осуществление прокурорами своих полномочий по совершенствованию нормативно-правовой базы Российской Федерации (законов и иных нормативных актов) в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства.
Подводя итог, следует выделить основные формы участия прокуроров в правотворческой деятельности на современном этапе:
1) представление инициативных проектов;
2) участие в подготовке проектов нормативных правовых актов;
3) подготовка правовых заключений на проекты нормативных правовых актов;
4) внесение предложений об изменении, дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов;
5) участие в обсуждении проектов законов и других нормативных правовых актов; консультирование по правовым вопросам депутатов, представителей органов, обладающих правом законодательной инициативы и правом принятия нормативных правовых актов;
6) участие в рассмотрении внесенных протестов и представлений представительными (законодательными), исполнительными органами и органами местного самоуправления;
7) участие прокуроров в оспаривании принятых нормативных правовых актов в суде.