Порядок опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти установлен Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763, в редакции Указа от 16 мая 1997 г. № 490 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов Федеральных органов исполнительной власти»[12] и Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации»[13].
Акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 10 дней со дня их официального опубликования, если в них самих не установлен другой порядок вступления в силу. Акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера и не подлежащие в связи с этим официальному опубликованию, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, вступают в силу со дня государственной регистрации и присвоения номера, если самими актами не установлен более поздний срок вступления их в силу.
Порядок государственной регистрации закреплен Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» (с изменениями и дополнениями от II декабря 1997 г. № 1538, от 6 ноября 1998 г. № 1304)[14].
Правилами предусмотрено, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается. Государственной регистрации и официальному опубликованию подлежат нормативные правовые акты, упомянутые в Указе Президента РФ № 763, независимо от срока их действия. Указ определяет содержание, а Правила — форму нормативных правовых актов. Однако имеются многочисленные акты, форма которых не упомянута в правилах, но которые, несомненно, подпадают под определение нормативных правовых актов, подлежащих государственной регистрации и официальному опубликованию, данные в названном указе.
Таким образом, нормативный правовой акт можно определить как письменный документ, изданный соответствующим субъектом в пределах своей компетенции, регулирующий правоотношения неопределенного круга лиц и рассчитанный на неоднократное применение в течение длительного срока.
Правовой акт ненормативного характера можно определить как документ, изданный компетентным органом и содержащий предписание индивидуально конкретной направленности, имеющий разовое применение, создающий обязательные последствия.
К признакам нормативного правового акта следует отнести: принятие в установленном законом порядке управомоченным на это органом; соответствие Конституции РФ; публичный характер, т.е. правило поведения, содержащееся в диспозиции документа, касается всегда неопределенного круга лиц; неоднократность применения этих норм вне зависимости от возникновения или прекращения правоотношений между конкретными субъектами; обязательность опубликования в центральной печати; регистрация в случаях, предусмотренных законом.
Правовые акты ненормативного характера отличаются следующими признаками:
1) такие акты носят индивидуальный характер (например, о назначении, освобождении, поощрении, взыскании их д.);
2) действия правовых актов исчерпываются однократным применением;
3) носят оперативно-распорядительный, рекомендательный характер;
4) они имеют конкретного адресата, и акт доводится лишь до сведения заинтересованных лиц или органов;
5) акты могут быть направлены на организацию исполнения решений вышестоящих органов или собственных решений федеральных органов исполнительной власти;
6) могут быть акты, координирующие решения вышестоящих государственных органов;
7) имеют обязательные последствия.
Поэтому представляется обоснованным мнение Д.А. Керимова, что ненормативный правовой акт должен издаваться на основе и во исполнение нормативного правового акта, в полном соответствии с его содержанием и целями[15].
В зависимости от содержания правового акта документы подразделяются на нормативные акты (Конституция, законы, подзаконныеакты); правоприменительные акты (документы, содержащие индивидуальные властные предписания с одноразовым применением); разъяснительные акты (разъясняющие смысл юридических норм, как, например, постановления Конституционного Суда РФ, Пленума Верховного Суда РФ); акты договорного права и акты реализации прав и обязанностей[16].
Основным определяющим фактором качества правового акта является его юридическая сила. Это самый четкий определитель места правового акта в иерархической лестнице законодательной системы. Место конкретного правового акта по соотношению с другими правовыми актами определяют его правовое положение в случае возникновения противоречий между ними.
Юридическая сила правовых актов, как указывают в своей работе«Правовые акты» Ю.А. Тихомиров и И.В. Котелевская, выражается в следующем:
1) в обязательном соответствии каждого акта принципам и нормам Конституции Российской Федерации;
2) в строгом соответствии установленной Конституцией РФ и законом официальной классификации;
3) в признании обязательности соподчиненности между видами актов (Конституция – закон – указ – постановление - распоряжение - приказ и т.д.);
4) в установлении иерархической соподчиненности актов государственных органов, занимающих более высокое и более низкое место в государственной системе;
5) в определении оснований и рамок принятия того или иного правового акта, его основного содержания;
6) в признании правового акта, нарушающего установленные юридические зависимости, нарушающим законность и теряющим юридическую силу. Для этого существует набор специальных средств: приостановление, оспаривание, признание акта недействительным, отмена, признание утратившим юридическую силу самого акта.
Классификация правовых актов по их юридической силе, сложившаяся в теории права, выглядит следующим образом:
по силе правовых актов — Конституция РФ; конституционные и федеральные законы; указы и распоряжения Президента РФ; постановления и распоряжения Правительства РФ; акты министерств, служб, агентств, ведомств и пр.;
по субъектам, их издавшим — правовые акты РФ; правовые акты субъектов РФ; правовые акты органов местного самоуправления;правовые акты ведомств, органов государственного контроля хозяйствующих субъектов и пр.
В иерархической лестнице нормативных правовых актов верховенствующее положение занимает Конституция Российской Федерации, являющаяся Основным законом государства и вершиной правовой системы. Ее нормы первичны для любых правовых актов, т.е. являются исходными основополагающими для нормотворчества. Никакие законы не могут отменить ее или быть равными ей. Конституция - это базовый документ, на котором строится все остальное законодательство, составляющее правовую систему.
Вторым по юридической силе нормативным правовым актом в правовой системе является Федеральный конституционный закон. Он регулирует наиболее важные общественные отношения и основные институты права: государственное устройство, народовластие, федеративные отношения. Федеральный конституционный закон принимается в особом порядке, по проблемам принципиального значения, обладает высшей юридической силой. Эти законы развивают и конкретизируют положения Конституции РФ, являются соединяющим звеном с текущим законодательством. Они не могут противоречить Конституции Российской Федерации.
Наиболее часто издающимся, оперативно регулирующим правоотношения является Федеральный закон. Это нормативно-правовой акт, обладающий всеми перечисленными признаками для правовых актов нормативного характера, регулирующий общественные отношения. Являясь актом текущего законодательства, он издается по вопросам исключительного ведения России и ее совместного ведения с субъектами Федерации. Предписания, устанавливающие общие нормы, не всегда реализуются. Однако во всех случаях юридическая возможность такой реализации существует. Исходя из того, что нормативные правовые акты носят публичный характер, согласно ч.3 ст.15 Конституции РФ предписания подлежат опубликованию в целях доведения содержания властного поведения до широкого круга лиц. Неопубликованные законы не могут применяться.
Другой большой группой актов, регулирующих общественные отношения, являются подзаконные акты. Как правило, это результат правотворческой деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления при осуществлении ими властных полномочий.
Отличительной особенностью подзаконных актов является то, что они: издаются при осуществлении властных полномочий; носят официальный характер; имеют подзаконный характер, но все они издаются на основе или во исполнение закона; выражают волю исполнительного органа; должны быть оформлены в соответствии с требованиями, предусмотренными правилами и в пределах компетенции; издаются не от лица государства, а от имени исполнительного органа, но выражают государственную волю; влекут правовые последствия.