Предоставление права законодательной инициативы законодательным (представительным) органом субъектов Федерации может быть объяснено особенностями федеративного устройства нашего государства.
Право законодательной инициативы федеральных судов ограничено (на основании ст.104 Конституции РФ) предметом их ведения. Предоставление трем высшим судебным органам: Конституционному Суду, Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду РФ права законодательной инициативы «по вопросам их ведения» означает не что иное, как выявленные судебной практикой каждого из этих судов проблемы, которые требуют решения законодателя.
Думается, что Конституционный Суд РФ может осуществлять право законодательной инициативы путем внесения законопроектов по вопросам соблюдения прав человека, разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти, а также между органами государственной власти России и органами государственной власти ее субъектов. К вопросам ведения Верховного Суда РФ относятся проблемы судоустройства, уголовного, уголовно-процессуального, гражданского, гражданско-процессуального, уголовно-исполнительного законодательства, законодательства об административных правонарушениях, трудового, семейного, жилищного законодательства, земельного, водного, лесного законодательства, законодательства о недрах. Иные вопросы, которые могут быть предметом судебного рассмотрения в федеральных судах общей компетенции, также могут быть предметом законодательной инициативы Верховного Суда. Высший Арбитражный Суд РФ в основном должен осуществлять право законодательной инициативы при совершенствовании арбитражного, арбитражно-процессуального, гражданского законодательства, судоустройства и по другим вопросам, связанным с разрешением хозяйственных споров и споров в сфере управления.
Региональное правотворчествов зависимости от того, какой властью (законодательной или исполнительной) оно осуществляется, можноподразделить на две группы: региональное законотворчество (законотворческую или, точнее, законодательная деятельность субъектов РФ); региональное исполнительное правотворчество. Наиболее важным видом регионального правотворчества является законодательная деятельность субъектов РФ (региональная законодательная деятельность) — правотворческая деятельность по принятию, официальному опубликованию и введению в действие законов субъекта (субъектов) РФ[41].
Конституция РФ устанавливает порядок принятия федеральных конституционных законов, федеральный законов, законов субъектов Федерации - правовой основой регионального правотворчества и регионального законодательства служит, прежде всего, Конституция РФ, в ст.5 которой провозглашено: «Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство». Статьи 72, 73 и 76 российской Конституции устанавливают круг вопросов, по которым могут приниматься законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, а также основы соотношения федерального и регионального законодательства[42]. Базу для всего правотворчества в субъектах Федерации (наряду, конечно, с федеральной Конституцией и федеральными законами) составляют их учредительные документы. Для республик — это их конституции; для краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов — их уставы (ч.2 ст.5 Конституции РФ)[43].
Субъектами законодательной деятельности регионов (субъектов) Российской Федерации являются: законодательный (представительный) орган субъекта РФ; население субъекта, обладающее правом участвовать в референдуме субъекта Федерации.
К исполнительным правотворческим органам субъекта Российской Федерации относятся: высшее должностное лицо субъекта Федерации (руководитель высшего исполнительного органа субъекта РФ); высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ; исполнительные органы государственной власти субъекта РФ, подчиненные высшему должностному лицу и (или) высшему исполнительному органу государственной власти субъекта РФ.
Субъекты Российской Федерации вправе принимать следующие правовые акты: конституции (уставы); законы; постановления; иные нормативные правовые акты органов законодательной (представительной) власти субъектов РФ; нормативные правовые акты высших должностных лиц субъектов РФ (руководителей высших органов исполнительной власти субъектов РФ); нормативно-правовые акты органов исполнительной власти субъектов РФ (правительств, кабинетов министров, администраций, мэрий, министерств и иных органов), затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер (Постановление Правительства РФ «Об утверждении положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов Российской Федерации» от 29 ноября 2000 г. № 904[44]).
Кроме указаний в федеральном законодательстве, участие прокуроров в правотворческой деятельности в субъектах России предусмотрено региональными правовыми актами. Так, в настоящее время конституциями и уставами 59 субъектов РФ прокурорам этих регионов предоставлено право законодательной инициативы.
Правотворчество законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, предусматривающее участие в нем органов прокуратуры, регулируется также региональными законами, устанавливающими порядок подготовки, принятия правовых актов и правила нормотворческой техники, например: «О нормативных правовых актах Республики Карелия», «О правовых актах Томской области», «О правовых актах в Свердловской области», «О законодательной деятельности в Сахалинской области», «О Законодательном Собрании Приморского края».
Участие прокуроров в правотворческой деятельности органов законодательной власти регионов предусмотрено и их регламентами. К примеру, согласно ст.48 и 60 Регламента Государственной Думы Ставропольского края, краевой прокурор или специально уполномоченные им лица имеют право присутствовать как на открытых, так и закрытых заседаниях Думы и совещаниях ее депутатов без приглашения; в силу ст.81 Регламента проекты заколов края вместе с необходимыми материалами в обязательном порядке направляются краевому прокурору для дачи заключения[45].
Органы местного самоуправленияи их должностные лица по вопросам своего ведения также принимают (издают) правовые акты.Наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта РФ[46].
Таким образом, принятие в декабре 1993 г. Конституции Российской Федерации положило начало интенсивному развитию регионального и муниципального правотворчества[47].
Генеральный прокурор Российской Федерации принимает довольно активное участие в правотворческой деятельности. Так, в соответствии с Законом о прокуратуре Российской Федерации, Генеральный прокурор РФ издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры РФ и порядок реализации мер материального и социального обеспечения указанных работников (п.1 ст.17 Закона). В комплексе с организационными вопросами Генеральному прокурору предоставлено право определять порядок реализации мер материального и социального обеспечения прокурорских работников, предусмотренных Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации». Приказы Генерального прокурора относятся к категории ведомственных нормативных актов. Они основываются на положениях Конституции РФ, Федерального закона о прокуратуре и других федеральных законов,международных договоров РФ. Приказы Генерального прокурора РФ издаются по ключевым, основополагающим вопросам организации деятельности системы прокуратуры и порядка реализации мер материального и социального обеспечения ее работников. В качестве таковых могут выступать общие вопросы организации надзора и управления в органах прокуратуры; вопросы организации работы по надзору за исполнением законов; об организации надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, следствия и дознания; об организации надзора за исполнением законов на транспорте и др. Указания, как правило, регулируют более узкие направления деятельности органов прокуратуры. Указания могут издаваться на основании обобщения материалов прокурорской и следственной практики, результатов конкретных проверок.
Являясь ведомственными нормативными актами, приказы и указания Генерального прокурора РФ не входят в число актов, определяющих правовые основы деятельности прокуратуры, однако им принадлежит активная роль в обеспечении эффективного функционирования системы органов прокуратуры. В приказах и указаниях Генерального прокурора России конкретизируются общие нормы законов, формулируются правила реализации нормативных предписаний, находят выражение оптимальные формы организации работы прокурорских работников всех уровней. Будучи подзаконными актами, они, тем не менее, имеют прямое отношение к проведению в жизнь предписаний законов.