Следует особо выделить представительность, поскольку только в условиях демократического самоопределения народа парламент приобретает характер демократически легитимированного народного собрания, коренным образом отличающегося и от коллегии советников феодального сюзерена или органа корпоративного сословного представительства более позднего периода, и от представительных учреждений социалистического государства. Наличие такого рода народного собрания позволяет говорить о парламентской демократии как форме государства, базирующейся на принципе народного суверенитета.
Можно говорить о трех, включая нынешний, крупнейших этапах становления российского парламентаризма:
1) досоветский этап (конституционно-монархический);
2) советский этап;
3) постсоветский этап (протодемократический).
Основные изменения в области законодательной деятельности произошли уже в XX в., когда Россия встала на путь перехода от абсолютной монархии к конституционной монархии, создания парламентских учреждений, проведения выборов.
Начальный этап данного пути связан с принятием Манифеста об учреждении Государственной думы 6 августа 1905 г., Закона об учреждении Государственной думы и Положения о выборах в Думу[3]. Манифест объявлял, что «Государственная дума учреждается для предварительной разработки и обсуждения законодательных предложений, восходящих, по силе основных законов, через Государственный совет, к Верховной самодержавной власти (п. 1)». Таким образом, в России была создана законосовещательная Государственная дума при сохранении самодержавного правления.
Следующим шагом стало принятие Манифеста от 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка». Из совещательного органа, как устанавливалось Законом от 6 августа 1905 г., Дума становилась законодательным органом.
Характер контрреформы имели Манифест об изменении учреждения Государственного совета и о пересмотре учреждения Государственной думы, Указ о переустройстве учреждения Государственного совета и Указ об учреждении Государственной думы, принятые 20 февраля 1906 г. В соответствии с ними из полномочий Государственной думы было изъято право пересматривать основные законы по собственному почину; введено непреодолимое вето государя и Государственного совета на думские законопроекты; Дума рассматривалась как участник законодательного процесса, а не как единственная законодательная палата.
Акты 20 февраля были закреплены в Основных государственных законах, утвержденных царем 23 апреля 1906 г.
В главе I Основных государственных законов говорилось, что Императору всероссийскому принадлежит верховная самодержавная власть. Государь император осуществляет законодательную власть в единении с Государственным советом и Государственной думой (п. 5). Императору принадлежало право законодательной инициативы; только по императорской инициативе могли пересматриваться Основные государственные законы в Государственной думе и Государственном совете. Император утверждал законы, и без этого утверждения никакой закон не мог «иметь своего совершения». Кроме того, были сохранены области законодательства, в которых император оставался единственным законодателем, не ограниченным народным представительством. Это относилось к делам, касающимся: императорской фамилии, церковных дел и военного ведомства и др.
В главе III Основных законов закреплялось, что никакой новый закон не может быть принят без одобрения Государственного совета и Государственной думы и «восприять силу» без утверждения императора. Даже подготовленные правительством законопроекты, но не одобренные Государственным советом и Государственной думой, не могли представляться на утверждение монарха.
В делах законодательства Государственный совет и Государственная дума пользовались равными правами (п. 64). В случае если между Государственным советом и Думой возникают разногласия, последние разрешаются согласительной комиссией.
Наряду с законодательной инициативой императора не исключалась и законодательная инициатива обеих палат. Законодательная инициатива Думы была строго ограничена, право подготовки законопроектов принадлежало только правительству, лишь в случае отказа правительства готовить законопроект, предложенный Думой, последняя могла сама начать эту работу в своих комиссиях. Но и в этих случаях ее работа контролировалась исполнительной властью, ибо Дума могла пользоваться данными исключительно из правительственных источников.
Право монарха издавать указы ограничивается оговоркой о «соответствии с законами» и бюджетными правами Думы, правда последние сужаются рядом статей о так называемых «забронированных» кредитах на расходы по Министерству Императорского Двора, по военному и военно-морскому ведомствам и др.
Император мог издавать временные законы (в случае чрезвычайных обстоятельств во время перерыва сессий народного представительства). Такие указы не могли менять Основные законы и правовое положение Государственной думы и Государственного совета и должны были не позже двух месяцев быть представлены Думе в качестве законопроекта, – иначе теряли силу.
К предметам ведения Государственной думы относились: все законопроекты (кроме тех, которые касались изменения Основных государственных законов); бюджет; отчет Государственного Контроля.
Следующий этап в развитии законодательного процесса в России связан с событиями октября 1917 г.
После свержения Временного правительства и окончания двоевластия, II Всероссийский съезд рабочих и солдатских депутатов провозгласил установление Советской власти, и начался новый период в российской истории.
Уже в 1918 году была принята Конституция Российской Социалистической Федеративной Советской Республики, призванная закрепить новые положения об организации органов государственной власти.
Россия объявлялась Республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Вся власть в центре и на местах принадлежала этим Советам, то есть принцип разделения властей отвергался – была установлена диктатура пролетариата и беднейшего крестьянства. В литературе того времени особо подчеркивалось, что Советы дают возможность соединять выгоды парламентаризма и непосредственной демократии, то есть соединять в лице выборных представителей народа и законодательную функцию и исполнение законов.
Верховная власть в РСФСР принадлежала Всероссийскому съезду Советов, а в период между съездами – Всероссийскому Центральному Исполнительному Комитету Советов, избираемому Всероссийским съездом Советов и всецело ответственному перед ним.
ВЦИК являлся высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом (ст. 31), давал общее направление деятельности рабоче-крестьянского правительства и всех органов Советской власти в стране, объединял и согласовывал работы по законодательству и управлению и наблюдал за проведением в жизнь постановлений органов власти. ВЦИК рассматривал и утверждал проекты декретов и иные предложения, вносимые Советом Народных Комиссаров или отдельными ведомствами, а также издавал собственные декреты и распоряжения. Таким образом, постоянно действующий ВЦИК сосредоточил в своих руках всю полноту законодательной и значительную часть исполнительной власти.
Глава девятая Конституции определяла предметы ведения Всероссийского съезда Советов и Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов, кроме того, их ведению подлежали все вопросы, которые они признают подлежащими их разрешению. Исключительному ведению Всероссийского съезда Советов подлежали установление, дополнение и изменение основных начал Советской Конституции и ратификация мирных договоров.
Конституция (Основной закон) РСФСР 1937 г. внесла значительные изменения в структуру и порядок формирования законодательных органов РСФСР. Высшим органом государственной власти стал Верховный Совет РСФСР – единственный законодательный орган, формирующийся посредством всеобщих, равных, прямых выборов при тайном голосовании. Подотчетными ему органами являлись Президиум Верховного Совета РСФСР, Совет Народных Комиссаров РСФСП – Правительство РСФСР и Народные Комиссариаты РСФСР. Ст. 26 Конституции (Основного закона) устанавливала, что закон считается утвержденным, если он принят Верховным Советом РСФСР простым большинством голосов. Изменение Конституции РСФСР производилось лишь по решению Верховного Совета РСФСР, принятому большинством не менее двух третей его голосов. Однако на практике роль законодательного органа от избираемого всем населением страны Верховного Совета РСФСР перешла к его Президиуму, сочетающему недемократический порядок формирования с отсутствием гласности в работе.
В Конституции РСФСР 1978 г. отразилось стремление наделить Советы качествами, возвращавшими их к статусу 20-х гг., что обусловило отход от попыток закрепления принципа разделения властей.
Более подробно в Конституции 1978 г. рассматривались вопросы законодательной деятельности.
Глава 13 Конституции 1978 г. определяла, что законы РСФСР принимаются Верховным Советом РСФСР или народным голосованием (референдумом), проводимым по решению Верховного Совета РСФСР (ст. 104). Право законодательной инициативы принадлежало Президиуму Верховного Совета РСФСР, Совету Министров РСФСР – Правительству РСФСР, автономным республикам в лице их высших органов государственной власти, постоянным и иным комиссиям Верховного Совета РСФСР, депутатам Верховного Совета РСФСР, Верховному Суду РСФСР, Прокурору РСФСР, общественным организациям в лице их общесоюзных и республиканских органов (ст. 108).