В то же время высказываются и иные точки зрения. Так Страшун Б.А. указывает: "Не могу согласиться с утверждением …что законодательная инициатива возможна только путем внесения законопроекта. Из ст.104 Конституции этого не следует. Почему нельзя считать законодательной инициативой Конституционного Суда те пункты его постановлений, где он предлагает Федеральному Собранию восполнить пробел в праве, образовавшийся вследствие признания неконституционным того или иного законоположения? ". [15]
Для законодательной инициативы процессуально значимо нормативно закрепленные сроки начала и окончания ее реализации. Именно на это представляется целесообразным обратить внимание в первую очередь. Как начало осуществления законодательной инициативы, как представляется, юридически следует оценить факт внесения законопроекта в законодательный орган, поскольку непосредственно с данного момента ставится вопрос о необходимости принятия конкретного законодательного акта, приводится в действие механизм законотворческой деятельности законодательного органа.
Обязательными компонентами официального внесения законопроекта в законодательный орган, вытекающими из права законодательной инициативы, являются: получение законопроекта от субъекта законодательной инициативы, обеспечение его дальнейшего прохождения в законодательном органе. В соответствии со ст.106 Регламента Государственной Думы вносимые в Государственную Думу законопроекты представляются субъектами законодательной инициативы Председателю палаты. На Председателя возлагается обязанность принять представленный проект и направить его в один из комитетов Государственной Думы для проверки на соответствие требованиям, предъявляемым к его оформлению. Председатель не вправе определять судьбу законопроекта самостоятельно, тормозить его прохождение в парламенте. Решающее значение имеет доведение проекта до сведения самого законодателя, который во всех без исключения случаях должен принять предложенный проект к рассмотрению, включив его в повестку дня своего заседания. Наличие указанного обстоятельства исключает вероятность возникновения ситуации, при которой парламент мог бы проигнорировать инициативу, оставив ее без рассмотрения. Практика решения данного вопроса субъектами Федерации разнообразна, но данная проблематика не входит в предмет исследования, поэтому ее подробную характеристику привести не представляется возможным. Следует лишь привести несколько замечаний относительно указанной процедуры. Например, Регламентом Законодательного собрания Иркутской области закреплено, что решение о возвращении законопроекта принимает коллегия Собрания. Указанное решение должно быть мотивированным, о чем в трехдневный срок сообщается субъекту законодательной инициативы. В соответствии с Регламентом Народного Хурала Республики Бурятия возвращение внесенного законопроекта производится на основании заключения комитета, предварительно изучившего законопроект на предмет его соответствия требованиям, предъявляемым к оформлению законопроекта. По Регламенту Палаты представителей Государственного Собрания Республики Саха (Якутия) таким основанием должна служить экспертная оценка одного из членов юридического отдела. При возвращении законопроекта инициатору назначается срок для исправления обнаруженных недостатков.
Анализируя приведенные регламентные предписания, можно констатировать, что независимо от определенных различий общий подход, складывающийся в практике регламентирования рассматриваемого вопроса, однозначен. Суть его состоит в том, что предусмотренные предписаниями полномочия органа, должностного лица на совершение действий, связанных с оценкой вносимого законопроекта, по существу, обеспечивают им возможность самим предрешать ход движения законопроекта в законодательном органе. Пользуясь предоставленной возможностью, названные субъекты могут вообще не допустить проект к рассмотрению парламентом, то есть фактически отклонить законодательную инициативу на стадии внесения законопроекта в законодательный орган. Не исключается вероятность и длительной волокиты. Что касается субъекта законодательной инициативы, то в создавшейся ситуации он полностью попадает в зависимость от аппаратных структур.
Очевидно, что право возврата законопроекта инициатору, даже по мотивам формального свойства, может принадлежать только обязанному в правоотношении законодательной инициативы субъекту, то есть самому парламенту. Должностное лицо или орган, принимающий законопроект к рассмотрению, вправе лишь зафиксировать факт соблюдения (несоблюдения) требований оформления законопроекта и проинформировать об этом непосредственно законодателя. Вместе с тем нецелесообразно доводить до заседания парламента законопроект, заведомо обреченный на отрицательную оценку параметров в его оформлении и подготовке со стороны парламента, когда, например, законопроект юридически не проработан, не отвечает современному уровню законодательной техники, не обоснован экономически, социально и т.п. В этом случае следует обратить внимание инициатора на допущенные нарушения и способствовать ему в их устранении, предоставляя необходимые разъяснения, привлекая для оказания консультативной и методической помощи специалистов аппарата, ученых и других компетентных работников.
В решении обозначенной проблемы также актуально введение специальных правил, устанавливающих единый порядок в сфере реализации субъектами своих законодательных инициатив. Правила должны представлять собой типовой образец определенных предписаний, рекомендуемых субъектам для возможного использования при осуществлении права законодательной инициативы. Они позволят обеспечить оптимизацию данного процесса и, кроме того, минимизировать количество ошибок и упущений, допускаемых со стороны субъектов. Большое значение имеет и проведение юридической и (или) иной специализированной экспертизы подготовленного в порядке законодательной инициативы законопроекта непосредственно перед внесением его на рассмотрение законодательного органа. Экспертизой достигается научно-правовая проработанность законопроекта, обеспечивается его качество как с содержательной, так и с юридико-технической стороны.
Представляется, что возвращение законопроекта с целью устранения имеющихся недостатков отнюдь не означает, что не состоялось его официального внесения в законодательный орган. Проект следует считать внесенным со дня его первоначального представления. В течение того времени, пока устраняются допущенные нарушения, законопроект, если оценивать его юридическое состояние, должен быть признан "находящимся без движения". Такое правило имеет особое значение в случаях, когда истечение определенного срока является причиной отказа включить внесенный законопроект в повестку дня очередной сессии законодательного органа. Например, условием включения внесенного законопроекта в повестку дня очередной сессии Законодательного собрания Иркутской области является его представление не позднее чем за 20 календарных дней до начала работы сессии. Регламентом Совета народных депутатов Орловской области этот срок определен в 30 календарных дней. Введение указанного правила служит одной из мер, направленных на ограничение неправомерных действий со стороны органа, должностного лица, принимающих вносимый в законодательный орган законопроект к рассмотрению. В определенной степени этим правилом обеспечивается и реальная возможность для повторного представления субъектом права законодательной инициативы возвращенного законопроекта в парламент.
Установление обязанности постановки каждого предложения о рассмотрении законопроекта на голосование сессии законодательного органа служит главной гарантией защиты права законодательной инициативы от любых предварительных аппаратных или групповых "совещательных" решений о судьбе такой инициативы. Здесь следует согласиться с утверждением Д.А. Ковачева о том, что содержание понятия права законодательной инициативы включает в качестве существенного признака обязанность представительного органа рассмотреть внесенный законопроект только в случае, если имеется прямое указание на данную обязанность в законе[16].
На субъекта законодательной инициативы возлагается обязанность представления законопроекта в строгом соответствии с установленными правилами. При этом законодательный орган вправе потребовать соблюдения данного условия, а при его несоблюдении - возвратить законопроект инициатору. На федеральном уровне возвращение законопроекта для выполнения инициатором установленных требований сформулировано в Регламенте как право Совета Государственной Думы.
Существенной характеристикой, позволяющей раскрыть содержание понятия права законодательной инициативы, является то, что субъектами этого права выступают носители государственной власти
Согласно ст.104 Конституции РФ правом законодательной инициативы обладают:
Президент РФ;
Совет Федерации;
члены Совета Федерации;
депутаты Государственной Думы;
Правительство РФ;
законодательные (представительные) органы субъектов РФ;
Конституционный Суд РФ по вопросам своего ведения;
Верховный Суд РФ по вопросам своего ведения;
Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам своего ведения.
Наделенные властными полномочиями, указанные субъекты в равной степени обязаны проводить в жизнь политику государства, обеспечивая баланс общественных интересов и необходимый компромисс между различными социальными, политическими, иными силами, существующими в данном обществе. Теоретически такое требование вытекает из единства государственной власти, общего направления государственной политики. Учитывая сказанное, представляется целесообразным закрепить, в качестве определяющего законодательную инициативу признака, равноправие ее субъектов. Сущность такого равноправия состоит в создании для субъектов равных возможностей в процессе реализации права законодательной инициативы. Наличие указания на равные возможности позволяет каждому из субъектов пользоваться предоставленным ему правом законодательной инициативы без всякого различия наравне с другими субъектами этого права, а кроме того, служит основой успешного взаимодействия субъектов между собой и координации их деятельности. В то же время Правительству отводится доминирующая роль в законотворческой деятельности в связи с его конституционным статусом. На это справедливо указывает Шувалов И.И. в своих публикациях, посвященных законотворческой деятельности Правительства Российской Федерации. Так, в своей публикации "Законотворческая деятельность Правительства России: содержание и приоритеты" он подчеркивает: "Проведение административной реформы настоятельно требует изменения значительного числа действующих федеральных законов, и именно Правительство России должно сыграть в этом основную роль"[17]. Продолжая свою мысль о роли данного субъекта законодательной инициативы в своей статье "Взаимодействие Правительства Российской Федерации с другими участниками законотворческого процесса", он пишет: "Правительство России становится одним из основных участников законотворческой деятельности. Ему, естественно, должна принадлежать ведущая роль и в обеспечении научных основ законотворчества в Российской Федерации. Эта задача может быть осуществлена как путем совершенствования собственной законотворческой деятельности, так и путем создания условий для совершенствования деятельности иных субъектов законотворчества, для теоретической разработки проблем содержания и процедур законодательства"[18].