Законодательной базой деятельности всех бюджетных фондов является ежегодно принимаемый закон о федеральном бюджете. В нем закрепляются доходные источники и величина доходов для бюджетных фондов, а также их расходы и целевые задачи. В федеративном государстве особое место занимают фонды, обеспечивающие финансовое выравнивание регионов и, в частности, фонды межбюджетного регулирования.
Фонды в российской и мировой практике – весьма многовариантное явление. Существуют фонды государственные и негосударственные, бюджетные и внебюджетные, национальные и международные, федеральные, территориальные, местные, отраслевые, межотраслевые, специальные, благотворительные, паевые, инвестиционные и т.д. В основе деятельности фондов, действующих в настоящее время в России, заложены самые различные критерии и их сочетание: по принадлежности (государственные и негосударственные, частные); по территориальному принципу (федеральные, региональные, межрегиональные, местные); по отраслевому принципу (отраслевые и межотраслевые); по месту в федеральной системе (бюджетные и внебюджетные); по конкретному назначению – под целевую программу (экологические, дорожные), для конкретной категории граждан (помощь малоимущим, инвалидам, спортсменам) и т.д. Как известно, бюджетные фонды, в свою очередь, подразделяются на целевые, резервные и фонды межбюджетного регулирования.
Завершающим элементом механизма реализации полномочий региональными и местными органами власти является выравнивание бюджетной обеспеченности и предоставление целевой финансовой помощи из бюджетов более высокого уровня. В соответствии с Программой развития бюджетного федерализма в Российской Федерации в среднесрочной перспективе финансовую помощь из федерального бюджета субъектам Российской Федерации планируется предоставлять через 5 фондов: Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития и Фонд реформирования региональных финансов.
Аналогичные формы могут использоваться для организации финансовой поддержки местных бюджетов из бюджетов субъектов Российской Федерации.
Основная проблема в разделении доходных источников между уровнями бюджетной системы – определение доходных источников местных бюджетов, требующее уточнения сферы вопросов местного значения и форм и масштабов делегирования органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Собственные доходы местных бюджетов (установленные Налоговым кодексом поступления по местным налогам и местным надбавкам к региональным налогам) должны, в основном, соответствовать расходам, необходимым для решения вопросов местного значения, по которым все расходные полномочия закреплены за органами местного самоуправления.
Бюджетным кодексом за местными бюджетами также могут быть закреплены минимально гарантированные нормативы отчислений от федеральных налогов для решения вопросов местного значения. Частично – для реализации конституционных гарантий, финансовое обеспечение и финансирование которых закреплено федеральными законами за органами местного самоуправления.
Законами субъектов Российской Федерации за местными бюджетами могут, а в установленных федеральным законодательством случаях и порядке должны закрепляться отчисления от федеральных налогов (в том числе по подушевому принципу) для реализации конституционных гарантий, финансовое обеспечение и финансирование которых закреплено федеральными законами за органами местного самоуправления.
Полная и последовательная реализация принципов бюджетного федерализма осложнена общей нехваткой бюджетных средств, обусловленной тяжелыми последствиями экономического и финансового кризисов.
Как вариант одного из методов «выравнивания регионов» может стать их «укрупнение», то есть создание новых субъектов путем объединения существующих. Конечно, уникальное разнообразие регионов – это потенциал развития России, основа ее реальных конкурентных преимуществ перед другими государствами. В то же время с позиций эффективности укрупнение в какой-то мере оправдано, и поэтому необходимо продолжить работу по объединению и укрупнению субъектов Федерации. Происходить это должно с учетом всей совокупности факторов, оказывающих влияние на данный процесс. Новые субъекты должны характеризоваться стабильными демократическими режимами, ибо ни их населению, ни Федерации в целом невыгодно растаскивание страны на фрагменты, сотрясаемые политической и социально-экономической нестабильностью, национальными и религиозными конфликтами. Лучший способ контроля за складывающейся в регионах ситуацией – контроль гражданского общества. Из этого вытекает еще одна из важнейших задач текущего момента – создание условий для формирования в России элементов гражданского общества. Само укрупнение не решит тех задач, которые ставятся перед страной сегодня в области государственного устройства, если в новых субъектах Федерации не появится развитое гражданское общество со всеми атрибутами (разделение властей, местное самоуправление и др.). Вспомним, что политическая карта России начала претерпевать изменения еще до истечения первого срока президентства В.В. Путина, когда был принят Федеральный закон о слиянии Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного национального округа. Об объединении субъектов РФ начали говорить с начала 2002 г. Ярославский губернатор А. Лисицын первым заговорил о возможности объединения с Костромской областью. Центральная идея такого объединения – «чтобы не было много-много бедных регионов, а было несколько богатых». Депутаты Законодательного собрания Иркутской области также обсуждали вопрос объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа. Неоднократно речь заходила о проектах объединения Архангельской области и Ненецкого автономного округа, Красноярского края с Таймырским и Эвенкийским автономными округами, Иркутской области с Усть-Ордынским автономным округом, Хабаровского края с Еврейской автономной областью, города Санкт-Петербург с Ленинградской областью и др. Чтобы изменить статус субъекта или его административные границы, достаточно референдума (в случае слияния двух субъектов – референдумов в обоих регионах). Если объединение устраивает граждан, то власти приступят к выработке федерального конституционного закона, в котором предпишут схему объединения, порядок и сроки завершения данной процедуры. Затем закон будет утвержден в Госдуме, Совете Федерации, подписан Президентом. По завершении объединения требуется отразить фактическое изменение в конституции государства.
Конституция РФ содержит исчерпывающий перечень субъектов Федерации. В ст. 65 Конституции 89 субъектов Федерации перечислены в алфавитном порядке по подгруппам, в основе выделения которых лежит разновидовость субъектов (сепаратно республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа). Данная статья демонстрирует основные недостатки субъектного состава Российской Федерации, среди которых:
- большое количество субъектов РФ,
- разностатусность субъектов РФ,
- неопределенность в правовом положении субъектов РФ (в частности, автономных образований),
- финансово-экономическая и политическая недееспособность значительного числа субъектов РФ.
Российская Федерация является лидером по количеству субъектов Федерации, взаимодействие с которыми малоэффективно как с экономической, так и с управленческой точек зрения. Существующий подход к формированию субъектного состава в Российской Федерации нельзя считать оптимальным. Поэтому основной целью укрупнения, как представляется, является сокращение числа субъектов Федерации. При этом субъекты должны быть более или менее равноценными и экономически самодостаточными. Управление существующим сегодня количеством субъектов Федерации малоэффективно. Ставшая привычной пробуксовка российских реформ имела место в том числе и вследствие превышающего все разумные пределы количества регионов. Поэтому одним из основных обоснований необходимости укрупнения является обеспечение большей эффективности управления обширными территориями России.
Одновременно с этим встает вопрос об оптимальном количестве субъектов федерации. Зарубежный опыт в отношении субъектного состава не предлагает исчерпывающих решений, поскольку в состав современных федераций входит различное число субъектов, которое не является константным. Однако Российская Федерация в вопросе количества субъектов Федерации оказалась «впереди планеты всей», ибо нет в мире федеративного государства, обремененного таким количеством субъектов. Принимая во внимание проблематичность управления как слишком большим, так и слишком малым количеством субъектов Федерации, предпочтителен усредненный подход к количественным характеристикам субъектного состава федеративного государства, подразумевающий укрупнение субъектов Федерации и, соответственно, сокращение их числа исходя из экономических критериев оптимальности.
Таким образом, налицо отсутствие юридических критериев оптимальной численности субъектов федерации, ибо правовым инструментарием можно только оформить критерии численности, взятые из других научных дисциплин. Теория управления, например, говорит об оптимальном количестве «единиц управления», которое колеблется между пятью и девятью (при числе управляемых более девяти управленческие решения перестают быть оптимальными). Можно представить, какой управленческий дисбаланс испытывает российский федерализм ввиду десятикратного превышения оптимального количества субъектов Федерации.