1) почетные граждане, имевшие в городе недвижимую собственность;
2) наличные купцы, мещане и цеховые, внесенные в установленном порядке в "Городскую обывательскую книгу";
3) дворяне, записавшиеся в гильдию;
4) иногородние купцы, имеющие в Воронеже недвижимую собственность. Особо указывалось, что лица, не принявшие установленной присяги, к выбора допущены не будут[4].
На трансформацию численного состава шестигласных дум к 60 - м годам XIXв. указывает В. А. Нардова[5]. В одних городах гласных стало больше, в других меньше. Кстати в Воронеже их число увеличилось. Но в связи с этим городские проблемы не стали решаться более успешно. Сфера деятельности выборных лиц была не только узкой (вопросы благоустройства города, попечение о продовольствии, о торговле, забота о порядке на базарах, содержание полиции и приходских училищ и немногое другое), но и поставленной вплоть до мелочей под власть губернской администрации. Инициативы городского самоуправления часто тормозились администрацией. Современник этих событий, Г. М. Веселовский так оценивал 1860-е гг.: "… В эту пору города находились под безусловным контролем губернского правления, и всякая инициатива в улучшении городского благоустройства и благочиния была опутана цепью формальных задержек"[6].
В марте 1868 г. по просьбе губернатора В. А. Трубецкого управляющий его канцелярией, надворный советник князь В. М. Дондуков-Корсаков произвел в Воронеже ревизию городских дел и городского имущества и вскрыл целый ряд недостатков в самоуправлении. Он отмечал, что финансово-хозяйственное дело велось небрежно, что список имущества и отчетность по доходам и расходам не соответствовали реальным фактам на протяжении нескольких лет[7]. С другой стороны, из-за ограниченного числа гласных, отсутствия у них специальных знаний дума не могла брать на себя ответственность и принимать решения, касавшиеся сложных коммунальных вопросов. Так, когда в 1865-1867 гг. в Воронеже обсуждались варианты строительства водопровода, для принятия решения думе пришлось организовать общие собрания домовладельцев, но они не принесли успеха[8].
Недостатки в системе городского самоуправления, зависевшие от несовершенной устаревшей законодательной базы, ясно видели и на местах, и в правительстве.
Для составления нового общероссийского Городового Положения в 1862 г. Министерство внутренних дел направило циркуляр о создании на местах особых комиссий для выработки предложений о реформе городского самоуправления. На заключения комиссий значительно повлияли правительственные установки, предварявшие их работу: предполагалось, что новое Городовое Положение будет создано на началах Положения 1846 г., которое было введено в Петербурге. В результате, комиссии была предложена для обсуждения схема городского самоуправления, которая была разработана для столицы. Городское общество разделялось на пять сословных разрядов (курий), каждый из которых должен был избирать своих гласных в общую думу, а общая дума выбирала распорядительную думу - исполнительный орган. Воронежская комиссия, как и большинство комиссий в других городах, пошла по пути конкретизации предложенной схемы. При этом в определенной степени проявила демократический подход к принципам городского самоуправления, внеся в схему изменения, которые призваны были дать избирательные права как можно большим слоям населения. Предложения воронежской городской комиссии демонстрируют понимание "всесословности" как разделения всех членов городского общества на три сословных разряда: 1-й - "дворяне потомственные и личные и священнослужители", 2-й - "почетные граждане и купцы всех трёх гильдий", 3-й - "все податные сословия, разночинцы и церковнослужители". Воронежская комиссия считала, что многочисленному третьему разряду надо дать преимущество в назначении большого числа выборных лиц для участия в выборах головы.
На вопрос о том, кто же вообще должен считаться членом городского общества, комиссия ответила так: "1) все вообще приписанные к городу навсегда или на время,
2) все лица, имеющие в городе недвижимую собственность в определенном размере и 3) все лица городского общества, хотя и не имеющие недвижимой собственности, по размеру принятого ценза, но получающие жалованье не менее 300 р."[9].
Все российские комиссии выступали за большую самостоятельность самоуправлений в административно-хозяйственных вопросах. Не стала исключением и воронежская комиссия, которая желала внести в законодательство пять новых статей следующего содержания:
1. Беспрепятственное учреждение и устройство в городе всякого рода полезных заведений, как общественных, так и частных учебных, промышленных, мануфактурных, хозяйственных и прочих с доведением о том до сведения г. начальника.
2." Лицам, служащим в городу, общество назначает жалованье и пенсии по своему усмотрению".
3. "Лицам, служащим городу, общество назначает за проступки те взыскания, кои определяются чиновникам административным порядком".
4. Распорядительная дума при участии городского архитектора утверждает проекты на постройку всех зданий, как частных, так и общественных, руководствуясь правилами, изложенном в строительном уставе, " причем ревизия отчетов сооружаемых на суммы на суммы общества зданий подлежит единственно контролю общества".
5. Дела по расквартированию в городе государственных войск "непосредственно подлежат ведению городского общества". Комиссия поясняла, что для Воронежа "это предмет особенной важности, потому что владельцы домов на удовлетворение этой повинности вносят 2% со стоимости их домов со всеми постройками, тогда как все города России отбывают эту общую повинность несравненно меньшим процентом[10].
Таким образом, в 1860-е гг. необходимость реформирования системы городского управления стала очевидной. Эта необходимость определялась запущенностью городского хозяйства и принятием правительством курса на модернизацию городской жизни. Нормальному функционированию системы самоуправления мешала как формальная юридическая сторона дела - непродуманность и запутанность законодательства, - так и его архаичность. В выборах самоуправления в Воронеже участвовала малая часть населения. Местная дума носила купеческий характер, представители интеллигенции в самоуправлении практически не участвовали. В многочисленных составах городской думы отсутствовала должная преемственность, отсутствовало рациональное сочетание распорядительных и исполнительных органов. Итак, назрела настоятельная надобность в придании органам самоуправления большей самостоятельности, а значит, в создании соответствующего исполнительного аппарата.
16 июня 1870 г. императором Александром IIбыло учреждено пространное Городовое положение, состоящее из 161 статьи[11]. Несмотря на изменения некоторых статей этого закона во время реформы 1892 г., основные его положения действовали вплоть до 1917 г. По заключению большинства российских историков, "Городовое Положение 1870 г. при всех его недостатках, соответствовало общему курсу на либеральные реформы и было шагом вперед по сравнению с дореформенным общественным устройством"[12]. Несомненно, этот закон позволил сделать шаг и в Воронеже.
В итоге, в изменении первоначального проекта, Городовое положение полностью отбрасывало принцип деления избирателей по сословиям. В новом законе для определения избирательного права был взят за основу имущественный принцип. Теперь полноценными городскими жителями могли быть только плательщики городских налоговых сборов. Статья 17 и 35 определили, что правом избирать гласных в думу и правом самому быть избранным наделялся "всякий городской обыватель" при условиях:
1) если он российский подданный;
2) если ему не менее 25-ти лет от рождения;
3) если он, при всех двух условиях, владеет в городских пределах … на правах собственности недвижимым имуществом, подлежащим сбору в пользу города, или содержит торговое или промышленное заведение по свидетельству купеческому, или же, прожив в городе в течение двух лет сряду перед производством выборов… уплачивает в пользу городу установленный сбор со свидетельств: купеческого, или промыслового на мелочный торг, или прикащичьего первого разряда, или с билетов на содержание промышленных заведений…и 4) если на нем не числятся недоимок по городским сборам"[13].
Несмотря на значительное расширение круга потенциальных избирателей, за его чертой по-прежнему остались многочисленные низшие слои городского населения (прислуга, наемные рабочие и другие), а также квартиронаниматели.
Определяя порядок выборов, российские законодатели взяли за образец немецкое (прусское) буржуазное законодательство, где степень участия лица в общественном управлении зависела от его материального состояния - определялась суммой вносимых им налогов. Так ограничивалось влияние многочисленной, но наиболее неимущей группы избирателей и одновременно предполагалось, что лица с достатком - лучше образованные, более компетентные. Согласно статье 24, список избирателей составлялся в порядке убывания уплачиваемых ими городских сборов и затем делился на три разряда (курии) так, чтобы в каждом разряде оказались лица, уплачивающие треть общей суммы сборов. Каждый разряд в своем собрании избирал в думу одинаковое количество гласных и, таким образом, зажиточная прослойка городского общества заведомо получая явное преимущество в думе. Куриальная система подвергалась критике со стороны политиков, а впоследствии и историков. В частности, историк И. И. Дитятин критиковал куриальную систему за то, что "благодаря ей в одну группу соединяются лица, не имеющие между собой ничего общего, кроме… как взнос повинностей в более или менее одинаковом размере"[14].