Основной целью деятельности Государственной думы было обсуждение и принятие бюджета и законопроектов, предложенных правительством. Без согласия Государственной думы самодержец не имел права издавать законы, за исключением тех случаев, когда речь шла о спасении отечества. Однако в противовес император всегда мог распустить депутатов и назначить новые выборы. Следовательно, Государственная дума своим существованием как бы была призвана давать лишь представление о нуждах народа и осуществлять контроль за исполнительной властью [35, c.227].
Исполнительная власть, в свою очередь, у М. М. Сперанского представлена правлениями - волостными, уездными и губернскими, а на высшем уровне - министерствами, которые формировал сам император. Причем министры, как уже отмечалось, должны были нести ответственность перед Государственной Думой, которая наделялась правом просить об отмене незаконных актов, а также организовывать процедуры расследования с целью изобличения министров в злоупотреблениях служебным положением. В этом и заключается принципиально новый подход М. М. Сперанского, выраженный в стремлениях поставить чиновников, как в центре, так и на местах под контроль общественного мнения.
Судебная ветвь власти в проекте реформ была представлена областными, уездными и губернскими судами, состоящими из выборных судей и действующих с участием присяжных. Высшую судебную инстанцию составлял Сенат, члены которого избирались пожизненно Государственной Думой и утверждались лично императором.
Поскольку каждая из трех ветвей в системе власти должна была располагать некоторой самостоятельностью по отношению к другим, то единство государственной власти, согласно проекту М. М. Сперанского, воплощалось бы лишь в личности монарха. Оно обеспечивалось бы тем, что монарх, в качестве носителя государственного суверенитета, оставался единственным представителем всех ветвей власти, возглавляя их. Поэтому М. М. Сперанский считал, что нужно создать учреждение, которое будет заботится о плановом сотрудничестве между отдельными органами власти и будет являться как бы конкретным выражением принципиального воплощения государственного единства в личности монарха. По его замыслу, таким учреждением должен был стать Государственный Совет, представляющий собой совещательный орган назначаемых монархом сановников. В своей деятельности он как бы соединял в себе всю законодательную, исполнительную и судебную власть, согласовывая и корректируя их взаимодействие. На заседаниях совета планировалось обсуждать все крупные государственные мероприятия, законодательные предложения и финансовые проблемы до их внесения в Государственную Думу. Одновременно Государственный Совет должен был выступать блюстителем исполнения законодательства во всех областях управления, и через него планировалось поступление к государю всех дел от нижестоящих органов, что позволяло бы достигать единства в работе правительства [35, c.230].
Таким образом, в программе своих реформ М. М. Сперанский не только разработал, но и заложил определенную систему сдержек и противовесов в деятельности высших государственных органов при верховенстве власти императора. Он утверждал, что уже на основе этого задается само направление реформ и речь может идти только о том, чтобы устроить новые государственные учреждения таким порядком, при котором они постепенно и все больше стали бы принимать характер подлинных конституционных институтов внутри самодержавной государственной формы [28, c.472].
Итак, М. М. Сперанский считал Россию зрелой, чтобы приступить к реформам и получить конституцию, обеспечивающую не только гражданскую, но и политическую свободу. В докладной записке Александру I он возлагает надежды на то, что «если Бог благословит все начинания, то к 1811-му году... Россия воспримет новое бытие и совершенно во всех частях преобразится» [28, c.472]. М. М. Сперанский утверждает, что в истории нет примеров того, чтобы просвещенный коммерческий народ долго оставался в состоянии рабства и что нельзя избежать потрясений, если государственное устройство не соответствует духу времени. Поэтому главы государств должны внимательно наблюдать за развитием общественного духа и приспособлять к нему политические системы. Из этого М. М. Сперанский делал вывод, что было бы большим преимуществом - возникновение в России конституции благодаря «благодетельному вдохновению верховной власти» [35, c.237].
Но верховная власть в лице императора разделяла не все пункты программы М. М. Сперанского. Александра I вполне устраивали лишь частичные преобразования крепостнической России, сдобренные либеральными обещаниями и отвлеченными рассуждениями о законе и свободе. Хорошо знавший его А.Чарторыйский писал: «Император любил наружные формы свободы подобно тому, как увлекаются зрелищами. Ему нравился призрак свободного правительства, и он хвастал им; но он домогался одних форм и наружного вида, не допуская обращения их в действительность; одним словом, он охотно даровал бы свободу всему миру при том условии, чтобы все добровольно подчинились исключительно его воле» [9, c.87]. В то же время составленный план реформ М. М. Сперанского был близок государю, поскольку он более детально и глубоко раскрывал некоторые его идеи и не ставил под сомнение существование самодержавного строя, а лишь предлагал облечь его всеми, так называемыми формами закона. К этим внешним формам и относились элементарная законность, выборность части чиновников и их ответственность, создание новых начал организации суда и контроля, разделения властей и. т. д. Александр I был готов принять все это. Но между тем испытывал на себе и сильнейшее давление придворного окружения, включая членов его семьи, стремившихся не допустить радикальных преобразований в России. В результате получившийся план реформ оказался несколько абстрактным и «преждевременным». По образному выражению В. О. Ключевского, «ни государь, ни министр никак не могли подогнать его к уровню действительных потребностей и наличных средств страны» [16, c.206]. Это была своеобразная политическая мечта двух лучших и светлых умов России, мечта - осуществление которой могло бы способствовать началу конституционного процесса в империи, более быстрой эволюции от абсолютной монархии в сторону монархии буржуазной. Однако слишком много препятствий стояло тогда на путях реформ, которые в конечном счете не были проведены в полном объеме.
Понимая, что успехи планировавшихся преобразований в Российской империи во многом будут связаны с бюрократической машиной, М. М. Сперанский разработал проекты ее совершенствования. Ежедневно сталкиваясь с десятками, если не сотнями, деловых бумаг, он имел возможность определить уровень подготовки российских чиновников. Являясь одним из них, он прекрасно понимал значение «чиновничьей армии» для будущих реформ и поэтому стремился сделать ее высокоорганизованной и работоспособной.
Две частные меры, имевшие внутреннюю связь с готовившимися реформами, указывали какие люди требуются для новых правительственных учреждений. 3 апреля 1809 г был издан указ о придворных званиях [23, c.112]. Он менял порядок, введенный еще в правление Екатерины II, согласно которому дворяне, даже не состоявшие на государственной службе, получали звание камер-юнкера или камергера, а следовательно и определенные привилегии. Отныне эти звания надлежало рассматривать как простые отличия, не дающие никаких привилегий.
Привилегии же получали только те, кто нес государственную службу. Указ был подписан императором, но ни для кого не было секретом, кто являлся его действительным автором. Второй мерой был опубликованный 6 августа 1809 г. Указ о новых правилах производства в чины по гражданской службе, в тайне подготовленный М. М. Сперанским [23, c.164]. Можно лишь представить, сколько недоброжелателей и врагов появилось у Михаила Михайловича благодаря одному этому указу. Отныне чин коллежского асессора, который ранее можно было получить по выслуге лет, давался только тем чиновникам, которые имели на руках свидетельство об успешном окончании курса обучения в одном из российских университетов или выдержавшим экзамены по специальной программе. Данная программа предусматривала проверку знаний русского языка, одного из иностранных языков, естественного, римского, государственного и уголовного права, всеобщей и русской истории, государственной экономики, физики, географии и статистики России. Чин коллежского асессора соответствовал 8-му классу «Табели о рангах». Начиная с этого класса и выше чиновники имели большие привилегии и высокие оклады. Кроме того, 8-й ранг давал право потомственного дворянства. Несложно догадаться, что желающих получить его было много, а сдавать экзамены большинству претендентов, как правило немолодых, было просто не под силу. Вполне понятно, что эти неожиданные преобразования М. М. Сперанского, направленные на укрепление государственной власти, были враждебно встречены частью дворянства и чиновничества.
1 января 1810 года был объявлен манифест о создании Государственного совета, заменившего Непременный совет [23, c. 98]. М. М. Сперанский получил в этом органе должность государственного секретаря. В его ведении оказалась вся проходившая через Государственный совет документация: он готовил бумаги к заседаниям, составлял доклады и отчеты для представления их императору. М. М. Сперанский изначально предусматривал в своем плане реформ Государственный Совет как учреждение, которое не должно особенно заниматься подготовкой и разработкой законопроектов. Как уже отмечалось, эта роль предназначалась им Государственной думе. Но поскольку создание Государственного совета рассматривалось в качестве первого этапа преобразований и именно он должен был учредить планы дальнейших реформ, то по началу этому органу были приданы широкие полномочия. При этом, однако, было установлено, что решения Совета входят в силу лишь после их утверждения государем. Вместе с тем, если по плану реформ Государственный совет должен был координировать деятельность всех других органов власти, то теперь он получал и законосовещательные функции, потому как желаемой системы органов власти попросту еще не было и ее только предстояло создать.