Порядок образования нового субъекта РФ предусматривается в Конституции РФ, Федеральном конституционном законе «О порядке принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта РФ» от 17 декабря 2001 г. В частности, Конституция РФ в ч. 1 ст. 137 предусматривает три варианта решения вопроса о создании нового субъекта: изменения в ст. 65 Конституции РФ, определяющую состав РФ, вносятся на основании федерального конституционного закона о принятии в РФ, об образовании в ее составе нового субъекта, об изменении конституционно-правового статуса субъекта РФ; отсюда вытекают две особенности: общие правила по порядку решения соответствующих вопросов содержатся в специальном ФКЗ; каждый случай создания нового субъекта оформляется ФКЗ.
В законодательстве наиболее ясно определены два варианта образования нового субъекта: путем принятия и путем образования на базе существующих. По поводу изменения конституционного права статуса ясности нет. ФКЗ от 17 декабря 2001 г. указал, что образование в РФ нового субъекта – процедура не связанная с принятием в РФ иностранного государства или его части.[12]
Согласно федеральному конституционному закону от 17 декабря 2001 г., принятие и образование нового субъекта осуществляется на добровольной основе. При этом должны соблюдаться государственные интересы РФ, принципы федеративного устройства, права и свободы человека и гражданина, учитываются сложившиеся исторические, хозяйственные, культурные связи субъектов, их социально-экономические возможности.
Принятие в РФ иностранного государства или его части в качестве нового субъекта осуществляется по взаимному согласию РФ и иностранного государства, в соответствии с международным договором о принятии в РФ в качестве нового субъекта иностранного государства или его части. Инициатором принятия выступает само иностранное государство.
Международным договором регулируются наименование и статус нового субъекта РФ, приобретение гражданства РФ, правопреемства в отношении членства в международных организациях иностранного государства, его имущественных активов и пассивов, действие законодательства на территории нового субъекта, функционирование органов государственной власти и органов местного самоуправления. Им может устанавливаться переходный период, в течение которого новый субъект должен быть интегрирован в экономическую, финансовую, кредитную, правовую системы РФ, в систему органов государственной власти РФ. После подписания международного договора Президент РФ обращается в Конституционный суд с запросом о проверке соответствия Конституции РФ данного договора, а затем вносит его в Государственную Думу на ратификацию.
Федеральный конституционный закон о принятии в состав РФ нового субъекта должен содержать положения определяющие наименование, статус и границы нового субъекта, заключительные и переходные положения, устанавливающие сроки, в течение которого субъект должен быть интегрирован.[13]
Интересна ситуация, когда включаемая в состав РФ территория и существующий субъект, хотят объединиться в один. Логически можно предположить, что это станет вторым этапом, и будет подпадать под образование нового субъекта.
Что касается образования нового субъекта, то по федеральному конституционному закону от 17 декабря 2001 года, это возможно в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов РФ, что, в свою очередь может повлечь прекращение существования субъектов РФ, территории которых объединяются. Инициатива образования в составе РФ нового субъекта принадлежит заинтересованным субъектам, т.е. тем, на территориях которых образуется новый субъект. Их предложение направляется Президенту РФ. Оно должно быть обоснованным и содержать предполагаемое наименование, статус, границы, прогноз социально-экономический последствий. Должны быть представлены сопроводительные материалы: предложения о правопреемстве в отношении собственности заинтересованных субъектов, в отношениях с органами государственной власти РФ, другими субъектами; предложение о внесении изменений в ФЗ о федеральном бюджете, о функционировании государственных органов и организаций объединяющихся субъектов, о действии законов и других нормативно-правовых актов объединяющихся субъектов, о предполагаемых сроках проведения референдумов по вопросу об образовании нового субъекта, формулировка вопроса выносимого на референдум.
Президент уведомляет о полученном предложении Совет Федерации, Государственную Думу, Правительство РФ. При необходимости проводит с ним соответствующие консультации.
После проведения соответствующих консультаций с Президентом, при поддержке им инициативы вопрос об образовании нового субъекта выносится на референдум объединяющихся субъектов.
В случае если в одном или нескольких заинтересованных субъектов такие референдумы будут признаны несостоявшимися или результаты будут признаны недействительными, в этих субъектах может быть проведено повторное голосование при условии, что на референдумах иных заинтересованных субъектов вопрос об образовании нового субъекта получил одобрение. Если референдум признан состоявшимся на территории более чем половины заинтересованных субъектов, или все таки получил одобрение на референдуме хотя бы одного субъекта, инициатива может быть вновь выдвинута теми же заинтересованными субъектами не ранее чем через год.
Президент РФ вносит проект федерального конституционного закона об образовании нового субъекта в составе Федерации в Государственную Думу только если на референдуме заинтересованных субъектов были приняты соответствующие решения по вопросу об образовании.
Проект закона должен содержать положение: о наименовании, статус, границы, о прекращении существования заинтересованных субъектов, переходные положения, сроки, в течение которых должны быть урегулированы вопросы о формировании органов государственной власти, о правопреемственности в отношении собственности, в отношениях с органами государственной власти, функционирование территориальных органов исполнительной власти, федеральных судов, функционирование государственных органов и организаций заинтересованных субъектов на территории нового субъекта. Федеральное Собрание принимает в установленном порядке закон об образовании нового субъекта, в котором решаются указанные вопросы.[14]
В соответствии с указанными нормами 25 марта 2004 г. был принят ФКЗ «Об образовании в составе РФ нового субъекта РФ в результате объединения Пермской области и Коми-Пермского автономного округа».
ФКЗ от 30 декабря 2006 г. образован новый субъект РФ – в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа. 14 октября 2005 г. образован новый субъект РФ – Красноярский край – в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов. ФКЗ от 12 июля 2006 г. образован новый субъект РФ – Камчатский край – в результате объединение Камчатской области и Корякского автономного округа.[15]
Большое число коренных малочисленных народов, населяющих территорию РФ, не позволяет предоставить каждому статус субъекта Федерации, но эти народы нуждаются в признании своих особых прав, которые гарантируются ст. 69 Конституции, общепризнанными договорами РФ. Статус коренных малочисленных народов закреплен в Федеральном законе «О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ», который определяет общие принципы организации и деятельности общин коренных народов Севера, Сибири, Дальнего Востока. Они создаются с целью защиты исконной среды обитания, традиционного образа жизни, прав и законных интересов. Определены правовые основы общинной формы самоуправления и государственные гарантии его осуществления. Положения, касающиеся особенностей их правового положения закреплены и в ряде других законов: Лесной кодекс устанавливает режим землепользования и ведение лесного хозяйства в местах их проживания; Основы законодательства РФ о культуре гарантирует государственную поддержку в сохранении культурно-национальной стабильности; определенные льготы введены налоговым законодательством; законодательством о приватизации государственных и муниципальных предприятий.[16]
2.1 Принципы федеративного устройства
В юриспруденции под принципами понимаются основополагающие начала, пронизывающие весь массив правовых норм. Как указано в ст. 5 Конституции федеративное устройство основано на ее государственной целостности, единстве системы органов государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти субъектов, равноправии и самоопределении народов страны. Исходя из содержания данной статьи, можно сформулировать следующие принципы федеративного устройства.[17]
Принцип государственной целостности. Его суть в том, что Россия представляет собой не арифметическую сумму субъектов, а единое государство со своим суверенитетом и территорией. В РФ государственным суверенитетом обладает государство в целом. Суверенитет выражается в предоставлении государством своим субъектам широкого круга прав, в осуществлении которых они самостоятельны, но должны считаться с интересами Федерации и других субъектов. Суверенитет РФ распространяется на всю территорию РФ, обеспечивая целостность и неприкосновенность своей территории (ст. 4 Конституции РФ). Таким образом, этот принцип означает следующее: территория едина и неделима, власть органов РФ распространяется на всю территорию в рамках их полномочий, субъекты не обладают государственным суверенитетом, они не имеют право выхода, во внутренних делах и международном общении РФ координирует усилия субъектов; РФ не может в одностороннем порядке изменить субъектный состав.