Федерализм в его современном прогрессивном прочтении не противостоит ни идеям самоопределения народов и развития национальной государственности, ни интересам регионов, их стремлениям к повышению своей самостоятельности. Если федерализм основан на демократических принципах, на устоях правового государства, если он действительно гуманистичен, то тогда наиболее полно проявляются его достоинства: общий крупный рынок, свободное движение капиталов, товаров и услуг, свобода передвижения людей; более благоприятные условия для взаимообмена достижениями науки, образования, культуры. Важно однако, постоянно помнить, что достоинства федерализма проявляются не автоматически.
Очень важно, чтобы стабильность, устойчивость принципов, провозглашенных в Конституции 1993 г. сочетались с динамизмом их реализации, гибкостью и подвижностью применяемых форм и методов. С од-
ной стороны, необходимо, чтобы были установлены и действовали надежные гарантии, препятствующие возрождению унитаристских, авторитарных начал в деятельности центра; субъекты Федерации должны чувствовать себя в безопасности от опасных переходов в системе управления. С другой стороны, федерализм должен иметь достаточный потенциал в противостоянии сепаратизму и безудержному регионализму. [31]
За 17 лет конституционного развития России с федерализмом произошли довольно серьёзные метаморфозы. Можно выделить четыре этапа этой трансформации.
Первый этап (1993 - 1995 гг.), можно назвать "стихийным". Это выражалось, прежде всего, в том, что "развитие федеративных отношений в основном зависело от сиюминутных политических интересов президента". [32] При этом центр не вполне руководил происходящими процессами. На этом фоне происходило принятие региональных конституций, уставов и законодательства, не учитывавших положений федеральной Конституции и законов.
Второй этап (1996 - 1999 гг.) - федерализм "направляемый". Центр по-прежнему слаб, но уже обретает какой-то контроль над ситуацией. Преимущественно это происходит за счёт уступок требованиям региональных властей и перераспределения полномочий в пользу регионов. В этот период становится очевидным, что как минимум 50 конституций и уставов противоречит федеральной Конституции. Начинается ревизия нормативной базы, в том числе с участием Конституционного Суда РФ.
Третий этап (2000 - 2003 гг.) - так называемая федеративная революция В.В. Путина. В рамках его программы были предприняты такие основные меры, как:
создание федеральных округов и института полномочных представителей Президента в них;
изменение порядка формирования Совета Федерации;
отказ от договоров между федеральным центром и субъектами;
приведение конституций и законодательства субъектов в полное соответствие с федеральной Конституцией и законами.
Стоит отметить, что регионы в целом не противились против путинского курса, понимая необходимость и неизбежность централизации.
Четвёртый этап. В 2004 году фактически начался переход к административному федерализму. Наиболее существенными моментами здесь явились: отказ от прямых выборов глав субъектов; сужение сферы полномочий регионов. Если исходить из того, что показателем федерализма должен быть достигнутый уровень децетрализации, дела у нас идут плохо. Спасение российского федерализма - это мобилизация регионов для проведения преобразований "снизу вверх". Сегодня в России лишь существующая неоднородность служат спасением от трансформации федерализма реального в "административный". [33]
Для истории европейского федерализма такой вопрос не стоит. Ещё в 1962 году немецким правоведом Конрадом Хессе ФРГ была охарактеризована, как "унитарная федерация". Такой вывод связывался с возрастанием инициативы и влияния Федерации в сфере законодательной, исполнительной и судебной властей. Немецкие субъекты регулировали лишь вопросы культуры, местной полиции и право общин. Российская Федерация в отдельных аспектах ещё более унитарна, чем ФРГ. В России отношения между центром и субъектами продолжают строиться на жёсткой, централизованной основе. В первую очередь, унитаризация проявляется в сфере законодательства. Законодательная компетенция концентрируется в руках федерального центра. И на этом основании федеральный центр в состоянии самостоятельно осуществлять законодательство по всем вопросам совместного ведения. Вторым признаком унитаризации Российской Федерации служит существование иерархически организованной вертикали власти, как исполнительной, так и законодательной. Президенту РФ предоставлено право выносить предупреждения законодательным органам власти субъектов федерации. А в исключительных случаях внести в государственную думу проект о роспуске того или иного представительного органа субъекта федерации. Третьим признаком унитаризации РФ является сокращение договорной практики разграничения компетенций между Федерацией и её субъектами. Действует приоритет положений Конституции РФ перед положениями вышеназванных договоров. Таким образом, федеральному центру фактически предоставлена возможность в одностороннем порядке отказаться от исполнения положений договоров, заключаемых с субъектами федерации. [34]
Традиционно конфедерацию рассматривают в рамках государственного устройства с оговоркой, что в этих случаях речь идет не об устройстве государства, а о территориальной организации союза государств. Однако в последнее время появилась тенденция к выделению из формы государственного устройства форм международных объединений государств. Необходимо подчеркнуть, что когда речь идет о форме государственного устройства, всегда рассматривается организация власти по территории именного государства, а не иного образования. Традиционный взгляд на конфедерацию и иные формы объединений государств как на формы государственного устройства основан на том, что в теории государства четко не определено место подобным образованиям, поэтому их рассматривают в рамках сходного с ними института. Существуют сторонники точки зрения, согласно которой форму государственного устройства следует рассматривать в широком смысле, тогда можно полноправно включать в это понятие и территориальное устройство союзов государств. Представляется, что такой подход содержит в себе внутреннее противоречие. Если в рамках формы государственного устройства рассматривать устройство объединений государств, то мы должны будем прийти к выводу, что государство и объединение государств - это практически идентичные понятия, и это сходство позволяет нам рассматривать территориальное устройство тех и других в рамках одного института. Однако, как известно, государство имеет признаки, которые отличают его от всех иных образований.
Однако на международной арене выступают не только государства, но и иные субъекты - различные государственные объедения. В теории международного права они получили название - международные организации. В доктрине международного права резюмируется наличие определенного понятия "международная организация" или по меньшей мере наличие определенных признаков, достаточно адекватно ее характеризующих. И в доктрине международного права, и в международно-правовых договорах, выделяются признаки международной организации. Во-первых, это должна быть постоянно действующая межгосударственная организация. Причем должны быть соблюдены три основных требования для ее учреждения: а) учреждение организации в соответствии с международным соглашением; б) наличие у нее как минимум одного органа управления; в) учреждение организации в соответствии с нормами международного права. Во-вторых, должно существовать разграничение законных полномочий и целей между организацией и ее государствами-членами. В-третьих, международная организация должна обладать законными полномочиями, осуществляемыми на международном уровне. В-четвертых, она основана на принципе суверенного равенства государств-членов, при этом членство в организации подчинено определенным правилам, характеризующим участие государств в деятельности ее органов и представительство государств при организации. В-пятых, международной организации принадлежат привилегии и иммунитеты, обеспечивающие ее нормальную деятельность.
Корме международных организаций существуют объединения государств, которые имеют иную правовую природу и которые ранее определяются через термин - конфедерация. Такие объединения находятся как бы в промежуточном состоянии - это уже не международные организации, но еще и не государства, т.е. это международно-правовые объединения, в которых появляются зачатки государственно-правовой природы. Как международно-правовое объединение, объединение государств характеризуются тем, что создано и действует на основании международного договора, государства сохраняют независимый статус, суверенитет. Международно-правовой характер объединения обусловлен так же тем, что решения общих органов проводятся в жизнь решениями и действиями органов государств, входящих в объединение, хотя это не обязательно, если объединение обладает признаками национальности. В общие войсковые формирования государство добровольно направляет свой контингент и сохраняет право на его отзыв, а само воинское подразделение не теряет государственной принадлежности. У объединения государств в строгом смысле слова нет своей территории, поскольку таковой считается сумма территорий государств-участников. Однако при этом просматриваются контуры будущего государства: создание единых руководящих органов; принятие ими решений, действующих на территории объединения; образование общих войсковых формирований, таможенных и пограничных структур; отчисления денежных средств на содержание органов и указанных подразделений; возможное хождение единой валюты либо валюты на всей территории объединения; вынесение принципиального решения о равной защите интересов граждан на территории государств-членов, а также введение института гражданства.