Совершенно очевидно, что, прежде чем закон начнет действовать, должно быть устранено любое несоответствие его конституционным предписаниям, в том числе и по процедуре принятия.
Но суть проблемы в другом. Несоответствия такого рода, по общему правилу, должны устанавливаться лишь тем компетентным органом, который уполномочен принять решение о конституционности закона. Определенный интерес в этом отношении вызывает опыт некоторых зарубежных стран. Например, в соответствии с Конституцией Французской Республики, принятый парламентом Органический закон до его промульгации обязательно должен представляться в Конституционный совет, осуществляющий контроль за законностью принимаемых Парламентом правовых актов, который решает вопрос о его соответствии Конституции. Законы могут быть направлены для проверки их конституционности в Конституционный Совет в указанном случае президентом республики, премьер-министром, председателем Национального собрания, председателем Сената, шестьюдесятью депутатами или шестьюдесятью сенаторами.
В российской доктрине до настоящего времени не сложилось единого мнения относительно способов разрешения споров по поводу соблюдения конституционной процедуры принятия законов, в наибольшей степени отвечающих требованиям эффективности законотворческой деятельности. Вместе с тем буквальное толкование ст. 125 Конституции РФ приводит практически к однозначному выводу, что единственно возможной формой контроля за соответствием принятого Федерального закона Конституции РФ является контроль, осуществляемый Конституционным Судом РФ.
В рассматриваемой ситуации конституционный контроль Суда имеет своей задачей приостановление вступления в силу закона, принятого парламентом с нарушением установлений Конституции РФ. Поводом к возбуждению процесса должно служить обращение в Конституционный Суд Президента с запросом о проведении в порядке конституционного судопроизводства проверки правильности применения парламентом норм процессуального права при принятии конкретного закона. Запрос может содержать указания на допущенные процессуальные нарушения, влекущие, по мнению Президента РФ, признание закона в части процедуры его принятия неконституционным. Суд правомочен, не ограничиваясь указаниями, содержащимися в запросе, проверить все элементы соблюдения правил процедуры принятия закона. Это дает ему возможность при необходимости выйти за пределы заявленных Президентом требований и независимо от его доводов окончательно решить вопрос о конституционности «спорного» закона. Правильность применения норм процессуального права оценивается Судом по имеющимся в деле материалам. Возможно использование дополнительных материалов и установление на их основе новых фактических данных. Президент должен извещаться о времени рассмотрения дела и иметь право участвовать в нем в качестве заинтересованного лица[44].
Следует иметь в виду, что несоблюдение норм процессуального права служит основанием для признания закона неконституционным лишь при условии, если тем самым нарушается установленный непосредственно Конституцией РФ порядок принятия федеральных законов. Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в упомянутом постановлении от 22 апреля 1996 г. № 10-П, Федеральный закон считается принятым с нарушением установленного конституционного порядка принятия закона в случае, когда такое нарушение ставит под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания. При этом закон остается не принятым[45].
Основываясь на приведенной правовой позиции Конституционного Суда, можно сделать вывод, что применительно к сути рассматриваемого спора нарушения норм процессуального права служат поводом для обращения в Конституционный Суд РФ в соответствии со ст. 125 Конституции РФ, если они вызывают обоснованное сомнение в свободном волеизъявлении депутатов Государственной Думы либо членов Совета Федерации. К таким нарушениям, на наш взгляд, следовало бы отнести: несоблюдение принципа личного участия в голосовании; проведение голосования при отсутствии необходимого кворума; рассмотрение законопроекта только одной палатой в случае, когда рассмотрение его второй палатой признано обязательным; изменение текста закона после его принятия и т. п.
Закон, объявленный Судом неконституционным, не может быть подписан Президентом и введен в действие. Появляется необходимость в принятии мер по приведению такого закона в соответствие с Конституцией РФ, поскольку здесь исключается какая-либо другая возможность разрешения возникшего спора, кроме как устранение допущенного нарушения[46]. Решением Суда закон направляется на новое рассмотрение парламента. В решении должны быть четко изложены основания, повлекшие признание закона противоречащим Конституции РФ; указано, какие допущены нарушения и какие процессуальные действия следует произвести при новом рассмотрении возвращенного закона. Парламент, для которого исполнение решения Суда является обязательным, призван исправить установленные Судом нарушения. Рассмотрение закона в парламенте возобновляется с того момента, с какого были допущены данные процессуальные нарушения. Процедура рассмотрения таких законов во многом аналогична процедуре повторного рассмотрения отклоненных Президентом РФ законов.
Принятие закона в практике деятельности законодательного органа Российской Федерации служит, таким образом, актом его утверждения.
Именно принятием закона окончательно формулируется государственная воля, а сам закон становится обязательным для исполнения. Не подписание закона главой государства отнюдь не означает отказ в его принятии. Глава государства, проверяя закон, в том числе и с точки зрения его соответствия Конституции РФ, вправе лишь задержать опубликование закона. А это значит, что процедура подписания закона Президентом РФ, хотя и оказывает непосредственное влияние на формирование законодательного решения, на объективность составляющих его правовых норм, самостоятельной стадией законодательного процесса не является. Она логически включается в стадию принятия закона как ее составная часть.
2.4 Обнародование принятого закона – заключительная стадия законотворческого процесса
Заключительной стадией законотворческого процесса является обнародование принятогозакона, которое бывает двух уровней - официальное и не официальное:
не официальное обнародование законов и других нормативно-правовых актов осуществляется в виде сообщения об их издании или изложенияих содержания в неофициальных печатных изданиях, радио, телевизионных передачах, в научных изданиях;
однако осуществляется оно чаще всего в виде опубликования.
Следуемое непосредственно за подписанием обнародование принятого законодательного акта имеет целью официальное доведение до всеобщего сведения его содержания. Акт обнародуется от имени органа, издавшего и подписавшего его, чаще всего в виде опубликования, которое состоит в воспроизведении текста законодательного акта в специально предусмотренных для этого официальных изданиях. Качественным отличием официального опубликования является его обязательность. Во многих странах действует правило, согласно которому не опубликованный в установленном порядке акт не влечет за собой правовых последствий и не может служить законным основанием для регулирования соответствующих общественных отношений. Так, согласно ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, федеральные законы, как и любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Введение норм, предписывающих необходимость опубликования актов как условие их дальнейшего действия, решает проблему открытости, доступности актов, обеспечивая тем самым возможность ознакомления с ними всех заинтересованных субъектов. Важное значение имеет установление конкретной даты официального опубликования акта, которая одновременно служит отправной точкой для исчисления срока вступления его в силу — дата принятия Государственной Думой в окончательной редакции[47].
Федеральные законы вступают в силу по истечении 10 дней со дня их официального опубликования, либо в иной срок, прямо установленный в самом законе.
При опубликовании закона указываются его название, даты принятия Государственной Думой и одобрения Советом Федерации, подписавшее должностное лицо (Президент РФ или исполняющий его обязанности), место и дата подписания, регистрационный номер.
Согласно Конституции России, обнародование принятых и подписанных законов возлагается на Президента страны. В соответствии со статьей 107 п. 2 Конституции РФ он «в течение четырнадцати дней подписывает федеральный закон и обнародует его». Источниками официального опубликования федеральных законов и актов палат Федерального Собрания считается первая публикация их полного текста в «Российской газете» или в «Собрании законодательства Российской Федерации».
Указы и распоряжения Президента, а также постановления и распоряжения Правительства - в «Собрании актов Президента и Правительства Российской Федерации».
В правовой теории утвердился взгляд на опубликование как на стадию, завершающую законодательный процесс. Вместе с тем он разделяется не всеми учеными. Некоторые авторы связывают опубликование с процедурой подписания закона главой государства, утверждая, что опубликование может выступать в качестве стадии законодательного процесса только в случае, если главе государства предоставлено право самому принимать решение относительно того, опубликовать либо не опубликовать санкционированный им закон. Там, где глава государства не обладает таким правом, опубликование не является стадией законодательного процесса, поскольку автоматически следует за санкционированием или промульгацией закона главой государства[48].