В идеальном государстве, вполне справедливо рассуждают английские авторы, законодательная власть «предположительно должна была бы оставаться исключительной привилегией парламента — законодателей, непосредственно подотчетным избирателям». Теоретически эта посылка справедлива и для государственногомеханизма современной Англии, но в реальной жизни парламенту «приходится передавать часть своих законодательных полномочий подчиненным ему правоустанавливающим органам». Министры короны, органы местного управления, независимые корпорации, англиканская церковь, частные компании, комиссии и Совет Европейских сообществ — «все они наделены парламентом полномочиями по изданию правовых актов». И все же, заключают авторы, суверенитет парламента в правовой сфере сохраняется, так как ни один из нижестоящих органов не может законодательствовать иначе, как на основе законов, исходящих от парламента, а также по поручению и с разрешения парламента[2].
В России, согласно Конституции, законотворческая деятельность осуществляется высшими (на уровне федерации и ее субъектов) и местными органами государственной власти и управления; непосредственно самим народом, путем проведения референдума как «высшего непосредственного выражения власти народа»[3]; субъектами федерации — республиками, краями и областями, городами федерального значения — Москвой и Санкт-Петербургом, автономной областью и автономными округами путем заключения между ними договоров, содержащих общеобязательные положения и веления.
В соответствии с Конституцией предусматривается, например, заключение правовых договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти России, с одной стороны, и органами государственной власти субъектов федерации, с другой. Признается также нормативно-правовой характер договоров, заключаемых междуними и по другим вопросам.
Сравнивая различные виды законотворческой деятельности, осуществляемой в России, законотворческой деятельностью государственных органов Великобритании и других стран, нетрудно заметить, что между ними есть как общее, так и особенное. Последнее проявляется, в частности, в наличии у той и другой стороны своих особенных видов законотворческой деятельности (в Великобритании — судебная законотворческая деятельность, в России — законотворчество с помощью референдума и путем заключения правовых договоров), в существовании различной процедуры принятия и вступления в силу нормативно-правовых актов, в установлении особого порядка законодательного закрепления законотворческой деятельности государственных органов и др.
Говоря об общности законотворческой деятельности различных государств, следует обратить внимание прежде всего на общность организационно-технических и иных целей, заключающихся в стремлении законодателя каждой страны создать на своей территории единую и эффективную правовую систему, а также на сходство средств и основополагающих принципов осуществления правотворческой деятельности.
В научной и учебной литературе в связи с этим совершенно справедливо указывается на то, что законотворческая деятельность современных цивилизованных государств должна осуществляться на базе ряда общих, основополагающих принципов, представляющих собой организационные начала, которые определяют существо, характерные черты и общее направление этой деятельности:
демократизм, предполагающий активное участие представителей различных слоев общества и всех ветвей власти в законотворческой деятельности;
законность и конституционность, исходящие из необходимости строгого и неуклонного следования конституции и обыкновенным законам в процессе законотворческой деятельности;
гуманизм, выражающийся в направленности издаваемых нормативных актов на защиту прав и свобод граждан, на максимальное удовлетворение их материальных и духовных потребностей;
профессионализм, проявляющийся в обязательном участии квалифицированных, высокопрофессиональных специалистов на всех стадиях законотворческого процесса[4].
Большое значение для повышения качества и эффективности законотворческого процесса имеют и другие, лежащие в основе его организации и осуществления, принципы. Среди них особо следует выделить принцип постоянноготехнического совершенства принимаемых актов.
Суть данного принципа заключается в том, чтобы в процессе подготовки и принятия нормативно-правовых актов в максимальной степени использовать выработанные юридической наукой и апробированные законотворческой практикой наиболее эффективные методы и приемы разработки проектов новыхнормативных актов, оптимального изложения их содержания и отвечающего общепринятым в мире стандартам технического их оформления.
Соблюдение принципа правотворческих ошибок снижает вероятность создания неэффективных правовых норм, способствует росту правовой культуры населения и юридических лиц.
Для повышения качества и эффективности нормативно-правовых актов законодательнаятехника порою имеет не меньшее значение, чем само содержание. Ведь от того, насколько четко и логично изложено содержание того или иного нормативного акта, имеются ли в нем или отсутствуют явные и скрытые противоречия, наконец, насколько точно и определенно используется общепринятая юридическая терминология - от всего этого в огромной степени зависит не только уровень восприятия текста и содержания нормативно - правового акта, но и эффективность его применения.
Особое значение при этом имеет язык изложения правовых норм. В законотворческой деятельности различных стран к изложению текста нормативно-правовых актов предъявляются непременные требования их краткости, компактности, ясности и доступности.
В изложении текстов законов России и других стран, по общему правилу, используется особый, официально-деловой стиль. Он существенно отличается как от стиля художественных литературных произведений, так и от стиля обыденной разговорной речи. В текстах законов и иных нормативно-правовых актов не допускается общих рассуждении и изложения каких бы то ни было научных положений, художественных сравнений, деклараций, призывов, текстовых длиннот, неоправданных сокращений.
Достоинства языка закона, его изящество, писал болгарский ученый Б.Спасов, выражаются иными способами, а именно — «посредством строгой логичности, краткости, точности и ясности». Наряду с этим язык закона является внушительным, он уважаем и «в состоянии мотивировать определенное поведение, предписываемое нормативным поведением»[5].
Так же в юридической литературе выделяют четыре основополагающих принципа:
- Принцип адекватного отражения нормативно-правовых потребностей.
- Принцип понятийной определенности.
- Принцип модальной сбалансированности.
- Принцип ретребутивной обеспеченности[6].
Принцип адекватного отражения нормативно-правовых потребностей
В демократическом обществе объективно - необходимое определяет логический слой законотворческого процесса. Каждая правовая норма должна иметь свой логический фундамент, содержание определено закономерностями общественного развития, его реальными потребностями.
Воля законодателя, как регулирующая сторона его сознания, должна быть оптимально мотивированна. А.А. Кененов и Г.Т. Чернобель выделяют мотивацию как «особую логическую стадию законотворческого процесса». Задача состоит в том, чтобы создать надежный организационно-правовой заслон немотивированным (или недостаточно мотивированным) законодательным актам. Только научно обоснованный норматив может быть облечен в официальные правовые нормы, и это следовало бы закрепить конституционно.
В.Н. Синюков считает, что «возможно, потребуется мораторий на некоторые забежавшие вперед законы, акты для сбалансирования их предписаний с реальными экономическими и политическими возможностями общества»[7].
Немаловажным подставляется вопрос о подготовке плана законодательных работ на перспективу. Коллектив авторов во главе с проф. Ю. Тихомировым предлагает в плане законопроектных работ на 2-3 года предусматривать темы важнейших законопроектов с указанием на то, кто и в какие сроки должен их подготовить.
Принцип понятийной определенности
Язык закона - единственный способ выражения мысли законодателя, а правотворческое мышление лежит в основе законодательной деятельности. Он ее и основное средство формулирования правовой нормы.
Язык нормативного акта должен быть понятен и общеупотребителен, в то же время ему необходимо быть четким, и ясным, кратким. Логичность текста закона - общее требование для процесса нормотворчества достигается через ясность языка закона. Он должен быть настолько прост, чтобы каждый гражданин мог бы точно и правильно понять права и обязанности, которые порождает для него правовая норма, общий смысл правового предписания, и иметь четкую установку на его выполнение. Но здесь возникает опасность излишнего упрощения правового языка, которая может привести к его вульгаризации, стать помехой правильного словесного выражения некоторых тонкостей законодательной регламентации. Соответственно, по мнению Спасова Б.П.: «доступность языка можно выразить через два основных критерия: