Не затрагивая в рамках данной статьи право принятия законов по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, отметим, что Федеральный закон от 24 июня 1999 г. разрешил данную проблему.
В заключение рассмотрения такого вида законотворческой деятельности, как законотворчество представительных органов Субъектов РФ, хотелось бы отметить, что и Государственной Думе, и Совету Федерации РФ, и законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов РФ есть необходимость вернуться к данным вопросам и внести соответствующие изменения, как в федеральное законодательство, так и в законодательство субъектов РФ.
Еще одним из наиболее важных видов законотворческой деятельности является законотворчество Федерального Собрания РФ.
Законодательный процесс составляет важную часть деятельности Федерального Собрания РФ. В то же время в его деятельности более фундаментальной по отношению к законотворчеству является представительная функция. Думается, что не случайно Конституция определяет Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации — вначале как представительный и уже затем как законодательный орган (ст. 94). В любом случае законодательная и представительная функции в конституционном тексте разведены.
Однако Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ в наименовании региональных парламентов, наоборот, на первое место выдвигает их законодательную роль и лишь в скобках оговаривает их представительный характер.
Функция представительства осуществляется и через законодательную деятельность, и через иные направления парламентской деятельности. Данная функция заставляет рассматривать активность парламента, в том числе в области законотворчества, как способ реализации коллективного права народа на власть (ст. 3 Конституции РФ). Представительный статус парламента наиболее значим именно в законодательной деятельности, поскольку ее продукт — законы — лежат в основании правовой системы страны, являются формой стратегического управления и соотнесения между собой интересов всех групп населения.
Без учета представительной функции законодательного органа и детализирующих ее задач трудно найти здравый смысл в утяжеленной, включающей множество стадий модели законодательного процесса, явно не способствующей быстрому принятию нужных законов. В числе упомянутых задач особо выделим следующие:
1) выявление основных социальных позиций по обсуждаемым законопроектам и объективно существующих в обществе противоречий («взрывы» страстей в парламенте — это не столько повод для рассуждений о вздорности и никчемности депутатского корпуса, сколько возможность своевременного обнаружения региональных, межрегиональных, классовых, национальных и т. п. конфликтов);
2) «притирка» несовпадающих воззрений, идеологических установок при выработке парламентских решений, в том числе путем включения в законодательную процедуру федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Федерации через механизмы «сдержек» и «противовесов», «стороннего влияния» (поиск социального компромисса);
3) выбрасывание «социального пара» (пусть лучше на повышенных тонах общаются между собой депутаты в парламентской дискуссии, помогая снижать психологическое напряжение стоящим за ними группам населения, чем эти группы будут конфликтовать непосредственно между собой);
4) легитимация государственного аппарата (избирая парламент, граждане становятся через его деятельность сопричастными деятельности государства в целом, всех ветвей власти — подлинно представительный парламент снижает уровень отчуждения между обществом и государством).
Участие в законодательном процессе множества различных субъектов, право Государственной Думы и Совета Федерации самостоятельно регламентировать свою часть законодательного процесса, наличие множества особенностей рассмотрения и принятия разных видов законов и т. п. обстоятельства остро ставят вопрос о необходимости единой законодательной основы законодательного процесса в целом. Однако такая постановка вопроса вовсе не исключает возможности принятия федеральных законов, направленных на регулирование отдельных стадий законодательного процесса, порядка принятия отдельных видов законов. Она не исключает и права Государственной Думы, Совета Федерации, других участников законодательного процесса самостоятельно регулировать собственное участие в законодательной деятельности в законодательно установленных рамках[31].
Заканчивая рассмотрение законодательного процесса в Федеральном Собрании, нельзя не отметить, что существует ряд обстоятельств, которые могут повлиять на его стабильность. Во-первых, множество процедурных норм, относящихся к законодательному процессу, закреплены в регламентах палат Федерального Собрания, а эти акты принимаются и могут быть изменены большинством голосов от общего числа депутатов или членов соответствующей палаты. Во-вторых, не исключено принятие новых постановлений Конституционного Суда РФ, относящихся к регулированию законодательного процесса. В третьих, вполне возможно принятие законов, задачей которых будет являться изменение действующей законодательной процедуры. К примеру, Президентом РФ еще в 1995 г. был внесен проект федерального закона «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов». Содержащиеся в этом проекте положения призваны пересмотреть ряд элементов сложившегося и отработанного процесса рассмотрения законопроектов в Федеральном Собрании. Однако вероятность того, что подобный закон может быть принят депутатами Государственной Думы, не очень велика. Такой вывод можно сделать, поскольку ч.4 ст. 101 Конституции наделила каждую из палат Федерального Собрания правом принимать свой регламент и решать вопросы внутреннего распорядка своей деятельности, что ограничивает возможность регулирования законодательного процесса федеральными законами. (И это несмотря на то, что п. «а» ст.71 Конституции в принципе позволяет регулировать вопросы законодательного процесса посредством принятия федеральных законов.) Вместе с тем, все вышеназванные обстоятельства позволяют говорить о потенциально высокой подвижности законодательного процесса в Федеральном Собрании - парламенте Российской Федерации.
Более подробно этот вопрос рассмотрен нами в следующей главе данной работы.
Подводя итог по данному вопросу в целом, хотелось бы отметить, что в зависимости от субъектов законотворчество подразделяется на такие виды, как:
непосредственное законотворчество народа в процессе проведения референдума;
законотворчество представительных органов государственной власти субъектов РФ;
законотворчество Федерального Собрания РФ.
Каждый вид данной деятельности занимает значимое место в законотворческом процессе и играет важную роль в обеспечении создания качественного закона, соответствующего реальным правовым потребностям общества.
Итак, подводя итог первой главе исследования, следует уяснить, что же следует понимать под законодательным процессом в Российской Федерации? Действующее законодательство, как Конституция, так и иные законодательные акты, не содержит легального понятия законодательного процесса. Что зачастую, на практике, позволяет давать широкое, ошибочное понятие законодательному процессу.
Основываясь на систематическом анализе норм Конституции РФ, можно дать такое определение законодательному процессу.
Законодательный процесс – это процесс принятия, одобрения и обнародования законов РФ тремя его участниками: Государственной Думой, Советом Федерации и Президентом. Центральной идеей законодательного процесса является принцип властного равновесия трех субъектов законотворчества. Все они участвуют в процессе лишь в той мере, в какой это предначертано Конституцией (п.п. 1 и 4 ст. 105, п. 4 ст. 107). Благодаря именно этому балансу обеспечивается принятие взвешенных и устраивающих общество решений.
Попробуем дать еще одно определение более близкое к легальному, т.к. им оперирует Конституционный суд РФ в своей деятельности. Логика законодательного процесса, представляет собой конституционно установленный ряд последовательно сменяющих друг друга этапов, и характер возникающих, развивающихся и прекращающихся правоотношений его участников, их взаимных прав и обязанностей, также установленных Конституцией Российской Федерации, направленных на принятие законодательных актов.
В большинстве европейских стран, правовой основой законотворческого процесса является основной закон страны – Конституция. Такой же принцип заложен и в Конституции РФ, которая определяет субъектов законодательной деятельности, а также общие вопросы законотворчества.
Однако с момента принятия Конституции РФ в 1993 году, вопросов связанных с законотворческим процессом стало не меньше чем ранее. Поспешность принятия и разработки Конституции отразились на качестве нормативного материала Основного закона в части положений регулирующих законотворческий процесс (ст.ст.104-109). Уже через два года спустя принятия Конституции Конституционный суд РФ осуществляет толкование вышеуказанных статей. В итоге принимаются четыре Постановления:
- О толковании статей 105 и 106 Конституции Постановление Конституционного Суда РФ от 23 марта 1995 г. № 1-П;
- О толковании части второй статьи 105 Конституции Постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 г. № 2-П;
- О толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Постановление Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. №10-П;