В юридической науке возникли разногласия по поводу продолжительности исследуемой стадии законодательного процесса. Высказывается суждение, что стадия законодательной инициативы заканчивается принятием решения о направлении законопроекта на предварительное рассмотрение вспомогательными подразделениями законодательного органа[38].
Некоторые авторы относят предварительное рассмотрение законопроекта к самостоятельной стадии законодательного процесса, которая необходимо следует за официальным внесением законопроекта в законодательный орган. Думается, что в указанных случаях неоправданно сужаются рамки законодательной инициативы. С нашей точки зрения, логическим завершением данной стадии следует считать включение законопроекта в повестку дня очередной сессии законодательного органа. Что же касается его предварительного рассмотрения, то, поскольку указанная процедура только предваряет решение вопроса о включении законопроекта в повестку дня, она находится в пределах стадии законодательной инициативы. В ходе ее подтверждается необходимость принятия законопроекта в качестве закона, дается реальная взвешенная оценка тех общественных отношений, которые предлагается урегулировать. Одновременно рассматриваются возникшие по проекту разногласия, устанавливается соответствие проекта действующему законодательству, экономическим и правовым требованиям. Неточность, допускаемая авторами критикуемого взгляда, заключается в том, что ими затушевывается различие между предварительным рассмотрением законопроекта и последующим, когда законопроект передается в ответственный комитет для подготовки его к пленарному заседанию. Это различие следует признать существенным, так как предварительное рассмотрение касается тех законопроектов, которые не включены в повестку дня, а подготовка — уже включенных и рассматриваемых по существу.
Законодательная инициатива, таким образом, - это право определенных органов, негосударственных организаций и должностных лиц ставить вопрос об издании законов и вносить их проекты на рассмотрение законодательного органа.
Сам факт утверждения вопроса о рассмотрении законопроекта в повестке дня заседания законодательного органа служит процессуальным основанием перехода от стадии законодательной инициативы к стадии обсуждения законопроекта.
2.2 Обсуждение законопроекта – вторая стадия законотворческого процесса
Следующей стадией законотворческого процесса является обсуждение внесенного в порядке законодательной инициативы или же позднее разработанногозаконопроекта. Наряду с обязательными, но все же дополнительными компонентами как получение законопроекта, его регистрация и информация о нем на сессии, главным все-таки является обязательное рассмотрение внесенного законопроекта или законодательного предложения в результате осуществления права законодательной инициативы закрепленным конституционно.
Стадию обсуждения законопроект проходит перед утверждением его в качестве закона. Обсуждение в данном случае осуществляется непосредственно самим законодательным органом. В ходе обсуждения проект подвергается всестороннему исследованию, глубокому и детальному анализу: изучаются различные точки зрения, вырабатываются компромиссные варианты решений, во многом определяющие судьбу принимаемого закона, его практическое применение.
На стадии обсуждения законопроекта с наибольшей полнотой получают отражение такие характерные для процесса принципы, как:
демократизм - проявляется в привлечении к обсуждению законопроекта широкого круга общественности, включая прежде всего ученых, представителей органов исполнительной власти, органов местного самоуправления. Тем самым создаются условия для выявления и концентрации общественного мнения, его отражения в принимаемых законодательных решениях.
гласность - заключается в открытости обсуждения. Внедрению этого принципа в законодательный процесс способствует главным образом пресса. Представителям прессы предоставляется возможность присутствовать на заседаниях законодательного органа. И так как сами заседания не являются публичными, необходимая гласность обеспечивается сообщениями об их проведении в печати.
профессионализм - выражается в требовании того, чтобы каждый из участников, задействованных в работе над законопроектом, владел приемами этой работы и выполнял ее на достаточно высоком уровне. Реализация указанного принципа предполагает также обязательное привлечение к участию в обсуждении законопроекта специалистов, способных квалифицированно оценить законопроект и оказать содействие в его усовершенствовании.
коллегиальность в рассмотрении вопросов - означает коллективность обсуждения. Применение этого принципа позволяет противостоять формализму и келейности при обсуждении законопроекта, обеспечивает тщательную проработку всех рассматриваемых в ходе обсуждения вопросов.
творческий характер обсуждения - выражает инициативу и активность его участников. В соответствии с этим принципом всем участвующим в обсуждении законопроекта лицам предоставляется такой комплекс правовых средств, который помогает им отстаивать в дискуссиях по тому или иному вопросу свою позицию, приводя различные доводы, соображения. Активное обсуждение, споры позволяют выявить мнение каждого участвующего в процессе лица, способствуют установлению «законодательной истины»[39].
Обсуждение бывает двоякого рода: предварительное, неофициальное и официальное обсуждение.
Предварительное обсуждение производится, как правило, с привлечением широкого круга заинтересованных лиц, экспертов, представителей соответствующих государственных и общественных организаций. Оно может осуществляться в самых различных формах, включая, например, проведение тематических научно-практических конференций, семинаров, заседаний «круглых столов», дачу экспертных заключений, проведение теле- и радиодебатов, посвященных обсуждаемым законопроектам, подготовка соответствующих публикаций в газетах и журналах и др.
На стадии предварительного обсуждения законопроекта он может быть направлен ответственным комитетом в государственные органы, научные и общественные организации для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также для проведения научной экспертизы.
Официальное обсуждение законопроектов обычно осуществляется на двух уровнях – на уровне парламентских комиссий, комитетов и подкомитетов, а также на уровне парламентских палат. Регулируется процесс прохождения обсуждения с помощью специальных положений и регламентов.
В некоторых из них, как, например, в Регламенте Палаты депутатов (от 18 февраля 1971 года) итальянского парламента особо устанавливается как порядок обсуждения «общих направлений проекта закона», так и порядок его постатейного рассмотрения. При этом в процессе обсуждения общих направлений представленного законопроекта в строго обязательном порядке предусматривается выступления всех сторон — «докладчиков большинства и докладчиков меньшинства», а также выступление представителя правительства[40].
Стадия обсуждения состоит из нескольких промежуточных этапов - чтений законопроекта. Федеральным законодательством предусмотрено рассмотрение законопроекта в трех чтениях, если законодательным органом, исходя из характера законопроекта, не будет принято другое решение. Каждое чтение законопроекта наполнено определенным функциональным содержанием:
при первом чтении внимание концентрируется на обсуждении основных положений законопроекта, его концепции, рассматривается вопрос об актуальности проекта, практической значимости;
суть второго чтения заключается в обсуждении законопроекта вместе с вносимыми в его текст поправками, которые могут быть направлены на изменение редакции отдельных статей проекта, дополнение его новыми статьями, исключение из законопроекта конкретных пунктов, частей статьи или полностью каких-либо статей. Обсуждение поправок, постановка их на голосование и принятие по ним решений позволяет вести работу непосредственно по тексту законопроекта, т. е. предметно и конструктивно влиять на ход его рассмотрения;
третье чтение состоит в заключительном голосовании по законопроекту с целью принятия его в качестве закона. При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускается внесение в него поправок и возвращение к обсуждению в целом либо по отдельным статьям, главам, разделам. В исключительных случаях, по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий на ее заседании должен поставить на голосование вопрос о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения.
Результатом проведения всех чтений законопроекта является его общая оценка; оценка правильности и необходимости отдельных частей законопроекта (начиная с его названия и заканчивая заключительными положениями); совершенствование законопроекта с учетом внесенных по нему в процессе обсуждения поправок (исправление, дополнение текста законопроекта, ликвидация всевозможных пробелов и упущений).
Прохождение законопроекта через ряд чтений дает возможность более основательно организовать его рассмотрение в законодательном органе. Неоднократное голосование по проекту на разных заседаниях создает условия для его детального изучения и максимально полного учета высказанных по нему замечаний, предложений. Важным представляется введение нормативно установленных сроков, определяющих временной интервал между чтениями законопроекта. Период, который должен приниматься во внимание при определении продолжительности таких сроков, следует устанавливать с учетом времени, необходимого для совершения всех процедурных действий по подготовке законопроекта к очередному чтению, включая его рассмотрение другой палатой[41].