В эту систему правовых ценностей легко, почти органично, включается понятие «указ». Закон – это предел. Обычай – опыт взаимодействия с таким пределом. Указ – конкретная задача, выдвигаемая правителем и подлежащая выполнению в рамках закона с учетом накопленного опыта взаимодействия с ним. Иначе говоря, закон – фундаментальная основа любой правовой системы, обычай – способ его применения на разных этапах развития такой системы, указ – ограниченный законом и обычаем правовой акт, выражающий те или иные намерения и устремления субъекта права. Закон и обычай – объективный фундамент правовой системы, указ – ее субъективная, изменчивая часть. Потому и народ привык с большим довернем относиться к закону, нежели к меняющимся и порой непредсказуемым указам и распоряжениям начальников разного уровня. Русская традиция: закон – от Бога, от разума, от воли народа; указ – от прихоти, амбиций, а то и просто дури начальства.
При Иване IV окончательно утвердилась законодательная формула: «Царь указал и бояре приговорили». Разновидностями законов были уставы, жалованные грамоты, судебники и т.д. Принимались они царем по совету с Боярской думой, ставшей официальным, но не закрепленным законом государственным институтом. Царь мог утвердить закон и бездумой.
В период царствования Ивана IV стали созываться Земские соборы из выборных сословных представителей. Они передавали отношение подданных к действиям царской администрации. Земский собор 1613 года избрал нового царя – Михаила из рода Романовых. Приговоры Боярской думы, решения Земских соборов носили законодательный характер. Но в правовой сфере царил указ, принимавшийся царем. Среди царских указов был и знаменитый указ о заповедных летах, усиливавший закабаление крепостного крестьянства.
Самым выдающимся правовым актом допетровской эпохи было Соборное уложение Алексея Михайловича (1649 г.). В нем были собраны воедино действующие царские указы и боярские приговоры (Боярская дума принимала решения, не утверждавшиеся царем, их правовая значимость была ниже значимости царских указов), а также соответствующие статьи судебников. К составлению Уложения была привлечена большая группа образованных людей, работавших в приказах. Окончательный текст обсуждался Боярской думой, после чего его утвердили выборные люди (Земский собор). Две главы Уложения посвящались защите престижа царской власти.
Петровские реформы были попыткой соединить самодержавно-крепостническое государственное устройство с некоторыми достижениями Западной Европы в области развития правовой системы. Они сохраняли признание богоданности царской власти, но соединяли его с рационалистическим представлением о передаче людьми верховной власти монарху в целях самосохранения (царь – отец народа). Суть этих реформ выразил Феофан Прокопович: «Его величество есть самовластный монарх, который никому на свете о своих делах ответ дать не должен». Особенность петровского законодательства – ориентация на активное усвоение западного опыта, прежде всего установление четко определенного законом правового порядка, ограничивающего волю и произвол субъектов управления. Ведущим стал принцип законности, потеснивший господствовавшие до этого обычаи и традиции.
Для повышения качества законотворческой деятельности Петром I создается Правительствующий Сенат. Но разделения правовых актов на законы и указы еще не произошло. Царь издавал указы, указами же утверждал акты, являвшиеся по своему значению законами.
Екатерина II, имевшая обширную переписку с мыслителями эпохи Просвещения (Вольтером, Дидро и другими), первой задумалась о соотношении закона и воли государя. Осознание этого факта вызвало к жизни идею созыва представителей различных сословий для выработки проекта оптимального политического устройства страны. В 1767 г. была образована Уложенная комиссия – прообраз российского парламента.
В нее вошли представители (как правило, выборные) от дворянства, городов, правительственных учреждений, государственных крестьян, казачества, национальных групп, ведущих оседлый образ жизни, то есть от всего населения страны (за исключением духовенства, частновладельческих крестьян, кочевников и солдат, не занимавшихся пахотой). К сожалению, в условиях усиливающегося абсолютизма работа этой комиссии оказалась безрезультатной.
Лишь при внуке Екатерины II Александре I идея представительных учреждений парламентского типа нашла воплощение в проекте М.М. Сперанского о создании законодательного собрания – Государственной думы – из представителей, выбранных через посредство волостных, окружных и губернских дум, но проект не осуществился.
После расширения законодательных функций Сената (1802 г.) в области разработки царских указов был создан в 1810 г. Государственный совет, главной задачей которого стало рассмотрение законодательных актов. Четко определялись три вида таких актов: законы, уставы и учреждения. В статье III царского Манифеста, изданного по этому поводу, указывалось: «Никакой Закон, Устав и Учреждение не исходит из Совета и не может иметь своего совершения без утверждения Державной Власти». Таким образом, впервые закон был выделен из всех правовых актов как возглавлявший их иерархию юридический документ.
Дальнейшим шагом в изменении взаимоотношений закона и указа стали реформы, проводимые Александром II. В пореформенную эпоху это новое соотношение выразилось в значительном возрастании роли закона как основного источника права. Но законодательные органы европейского типа в России XIX в. так и не были созданы. Лишь в начале XX в. страна обрела свой парламент – Государственную думу.
Проверку на прочность не выдержала и дооктябрьская государственно-правовая структура: лишь только в обществе нарастала напряженность, самодержавная власть тут же покушалась на власть представительную в лице Думы. Вспомним обстоятельства разгона I и II Дум, в частности третьеиюньский переворот Столыпина (1907 г.), осуществленный с прямым нарушением даже самих основ самодержавного указного права, в частности октябрьского (1905 г.) Манифеста царя, согласно которому ни один закон не мог быть принят без согласия Думы. Ряд законов, в том числе об изменении избирательной системы, был принят именно помимо Думы. Аналогичные явления наблюдались и в период первой мировой войны, когда деятельность Думы была приостановлена. Фактическое прекращение царем думской деятельности осуществлялось всякий раз, как только Дума обнаруживала стремление перейти от позиции одобрения царских указов к их конструктивной критике.
Создание законодательного учреждения, чем-то походившего на западные парламенты, заложило первые предпосылки для возвышения роли закона в иерархии правовых актов. Конечно, о разделении властей, как говорилось в главе I, речь еще не шла. Но материальная база законотворчества в лице Государственной думы возникла. Если для монарха, органов исполнительной и судебной власти законотворческий процесс – это одно из направлений (отнюдь не главное) их деятельности, то парламентские институты как раз и создаются для осуществления и совершенствования законодательной работы.
Так как любой закон вступал в силу только с санкции царя (преодолеть царское вето Дума не могла), то западноевропейская традиция верховенства закона в правовом поле России еще не утвердилась, по-прежнему в нем господствовал указ. Но правовая мысль, опережая реальную практику, активно работала над определением положения закона в правовой системе. При этом российские теоретики-правоведы, следуя за своими европейскими и североамериканскими коллегами, отводили закону место основного источника права, на который должны ориентироваться все остальные правовые акты, в том числе и царские указы.
Ряд конституционных проектов, в том числе и подготовленных при участии отдельных представителей разных общественно-политических направлений, носили половинчатый характер. Среди них конституция, написанная еще в XVIII в, Н.И. Паниным совместно с Д.И. Фонвизиным (она предлагала передать законодательную власть Верховному Сенату, состоящему из выборных представителей дворянства и лиц, назначаемых царем), конституционная хартия Н.Н. Новосильцева (1820 г.), конституционные проекты П.А. Валуева (1863 и 1866 гг.), основанный на них проект М.Т. Лорис-Меликова, одобренный Александром II за несколько дней до гибели (он предусматривал создание представительного органа, часть членов которого назначалась, а часть избиралась для обсуждения проектов законов). Все эти проекты в конечном счете отвергались. Даже предложение выдающегося дипломата Н.П. Игнатьева о созыве Земского собора вызвало такой отпор со стороны правящей верхушки, что Александр III вынужден был отправить в отставку царедворца с поста министра внутренних дел.[1]
Естественно, что идеи представителей революционно-демократического направления искоренялись самым беспощадным образом. А.Н. Радищев разделял положение Ж.‑Ж. Руссо о том, что издавать законы призван народ. Причем, если Руссо сравнивал законы с костылями, которые позволяют передвигаться старику, в молодости (т.е. в «золотой век» древности) прекрасно обходившемуся без них, то Радищев считал стремление человека жить в обществе и быть связанным с ним естественным. Закон трактовался им как средство достижения свободы человека, чей разумно понятый интерес совпадает с общественным интересом, отраженным в законе.
Идеи Радищева получили развитие в программных документах декабристов. Конституция Н.М. Муравьева предусматривала ограничение царской власти созданием высшего законодательного органа – двухпалатного Народного вече. «Русская Правда» П.И. Пестеля утверждала идею республиканского устройства, при котором все правительственные акты принимаются с ведома народа и при совете с ним. С этого момента борьба за республику стала основным критерием принадлежности того или иного деятеля к революционно-демократическому направлению.