Вопрос 3. Система подзаконных нормативных правовых актов
Важным и наиболее многочисленным видом источников права в Российской Федерации являются подзаконные правовые акты по различным аспектам государственного управления (их еще обозначают как «текущие» правовые акты, исходя из того, что они зачастую носят временный характер). Принятие и срок действия подобных актов обусловлены социально-экономической обстановкой в стране на данном конкретном этапе ее исторического развития. Обязательным условием их принятия является соответствие действующим в стране законам.
Среди текущих правовых актов верховенство имеют нормативные указы Президента РФ. Они издаются при наличии пробелов в существующем законодательстве и утрачивают силу с принятием федеральных законов по соответствующим вопросам. В качестве примера можно привести Указ Президента РФ от 14 февраля 1996 г. (с изменениями от 25.07.2000 г.) № 199 «Об утверждении Временного положения о порядке наложения взыскания на имущество организаций»: принят в целях повышения ответственности хозяйственных товариществ и обществ, иных юридических лиц по своим обязательствам, обеспечения своевременной уплаты налоговых и других обязательных платежей, реального исполнения судебных актов о взыскании с организаций денежных средств, а также в связи с противоречием ст. 411 — 413 Гражданско-процессуального кодекса РСФСР (в части обращения взыскания на основные и оборотные фонды и юридических лиц) ст. 56 части первой ГК РФ. Оговорен и срок действия этого Указа: до принятия федеральных законов, регламентирующих порядок исполнения решений об обращении взыскания на имущество организаций, и внесения соответствующих изменений в ГПК РСФСР.
В Конституции РФ дается неоднозначная характеристика актов Президента РФ. В ст. 90 говорится о том, что Президент РФ издает указы и распоряжения (последние отличаются ненормативным характером). В п. 1 ст. 115 речь идет о нормативных указах Президента РФ как об основании для издания актов Правительства, а в п. «а» ст. 125 — о разрешении Конституционным Судом РФ дел о соответствии Конституции РФ нормативных актов Президента РФ. А вот п. 3 ст. 90 Конституции РФ гласит: «Указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам» и ориентирует правотворчество Президента РФ на строгое соблюдение основополагающего принципа российской правовой системы: принципа верховенства законов над иными правовыми актами.
По юридической силе указы Президента РФ подразделяются на нормативные и правоприменительные. Нормативные указы содержат нормы права и регулируют разнообразные сферы общественной жизни, имеют общеобязательный характер, а правоприменительные указы носят индивидуально-разовый характер и принимаются по конкретным вопросам управленческой деятельности (например, указ Президента РФ о назначении на должность какого-либо министра, о присвоении звания или награждении орденом и пр.).
Распоряжения Президента (как уже отмечено) ненормативны и принимаются по различного рода оперативным вопросам государственного управления (например, о создании всевозможного рода рабочих комиссий, о выделении средств из резервного фонда на те или иные нужды и пр.).
Следующую ступень в иерархии подзаконных нормативно-правовых актов как источников права в Российской Федерации занимают постановления Правительства РФ, издаваемые им на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов и нормативных указов Президента РФ. Например, Постановление Правительства РФ от 16 марта 1996 г. № 278, регламентирующее порядок ввоза в Россию и вывоза из нее наркотических средств, а также сильнодействующих и ядовитых веществ: принято на основании и во исполнение Федерального закона РФ «О наркотических средствах и психотропных веществах» и международных обязательств, вытекающих из конвенций ООН, участницей которых является Российская Федерация.
Постановления Правительства РФ можно охарактеризовать следующими присущими им признаками:
1) отражение многопрофильности деятельности и межотраслевой характер;
2) высшая мера нормативности в системе исполнительной власти в Российской Федерации;
3) прямая связь с законом и строгая подзаконность;
4) общеобязательность действия на всей территории России.
За правительственными постановлениями в череде источников права подзаконного характера следуют ведомственные нормативно-правовые акты, издаваемые министерствами и ведомствами Российской Федерации во исполнение положений и норм, содержащихся в федеральных законах, указах Президента и правительственных постановлениях. По количественным параметрам ведомственные нормативно-правовые акты — это наиболее многочисленный элемент в системе источников права.
Содержание ведомственных нормативных актов во многом определяется их формой. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 года № 1009 (с последующими изменениями и дополнениями) в настоящее время органы исполнительной власти издают: приказы, постановления, распоряжения, правила, инструкции и положения. Издание нормативных правовых актов в виде указаний, писем и телеграмм не допускается.
Наиболее распространенным видом ведомственных нормативно-правовых актов является приказ. Приказами опосредуется различная по своему характеру деятельность, ими утверждаются, а тем самым и придается соответствующая юридическая сила другим нормативно-правовым актам, исходящим от того или иного министерства или ведомства.
В ведомственном нормотворчестве довольно широко применяется «воспроизведение» (повторение, дублирование) нормативных актов вышестоящего уровня. Такое дублирование представляется целесообразным лишь в случаях, когда нужно представить нормативные предписания с точки зрения их единой системы. В противном случае оно оказывает негативное влияние на правоприменительную практику, поскольку создает у нижестоящих органов (адресатов правовых актов) иллюзию того, что законы, указы Президента РФ и Правительства РФ начинают действовать не немедленно после принятия или с даты, указанной в них, а только после воспроизведения или указания о его применении «своим» министерством или ведомством.
Следует отметить, что в соответствии с Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» (с последующими изменениями и дополнениями) необходимым условием вступления в силу нормативных актов федеральных органов исполнительной власти является их обязательная государственная регистрация в Министерстве юстиции РФ и официальное опубликование в специально для этого предусмотренных изданиях. При этом нормативные акты, кроме актов и их отдельных положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.
Помимо приказов, положений и инструкций руководство министерств и ведомств Российской Федерации издает также всевозможные указания, информационные письма, телеграммы и пр. Эти документы издаются с целью разъяснения порядка применения тех или иных норм законодательства, их единообразного применения территориальными органами, новых норм не содержат и, следовательно, в число источников права не входят.
Аналогичным образом (в строго иерархическом подчинении) строится и система нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации.
Самостоятельную группу нормативно-правовых актов образуют решения, принимаемые представительными органами местного самоуправления. Особенностью этих актов является их территориальная ограниченность и принятие только по вопросам, касающимся управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, установления местных налогов и сборов и т.п. В то же время эти решения являются обязательными для исполнения всеми расположенными на соответствующей территории предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их ведомственной принадлежности, а также должностными лицами и гражданами.
Вопрос 4. Действие нормативно-правовых актов во времени, пространстве и по кругу лиц
Издание нормативно-правовых актов осуществляется в целях регулирования в определенный промежуток времени и на определенной территории поведения определенного круга лиц в тех или иных сферах общественной жизни.
Действие нормативно-правовых актов во времени.
Временные пределы действия нормативно-правового акта характеризуются двумя основными критериями: моментом вступления его в законную силу и моментом утраты им своей юридической силы. Выделяют также и такой дополнительный критерий, как применение установленных нормативным актом юридических норм к отношениям, возникшим до его вступления в законную силу (так называемая «обратная сила закона»).