Так или иначе, но в Договоре об образовании СССР, ставшем даже после I съезда Советов законом, отсутствовал один важный элемент законодательного акта: не было положения о введении его в действие. Не было и не появилось позже, поскольку договор был заменен в том же 1923 году Конституцией. Таким образом, если говорить о Союзном договоре как источнике Конституции, то можно полагать, что таковым он был только с позиций исторических, но не правовых, поскольку при создании Основного закона использовался лишь как материал, а не как самостоятельный документ, в той или иной мере вмонтированный в Конституцию, ведь он так и не стал самостоятельным действующим законом.
В свете всего сказанного можно говорить о том, что принятие Договора есть определенный момент истории создания Конституции, конституционного строительства. Однако, как скоро выяснилось, не все хотели отождествлять эти понятия. Проще обстояло дело с Декларацией об образовании СССР. Она впоследствии без изменений вошла в состав Конституции.
Но бесспорным юридическим источником Конституции Союза можно считать законодательство его членов до их вступления в СССР. Особое значение имеют, разумеется, законы Российской Федерации, в первую очередь конституционные. Первая Советская Конституция - Конституция РСФСР 1918 года - была образцом для всех советских республик, возникших до образования СССР. В определенной мере она стала таковой и для Конституции Союза. Прежде всего, поскольку СССР был также Советским государством, то все, что относилось к Советам в Конституции России, вполне подходило и для Союза. В том числе можно отметить закрепление классового характера государства, проводимое в системе его органов, в избирательном праве и др. Характерно, что порядок формирования Всесоюзного съезда Советов был, по существу, списан с Конституции РСФСР. Это же можно сказать о соотношении представительства рабочих и крестьян в органах власти и др.
Конституция СССР, как уже отмечалось, - специфический закон, опирающийся на законодательство его членов. Поэтому мы видим отсылки в тексте Конституции СССР к законам республик, когда речь идет о разграничении прав Федерации и ее членов. Но это разграничение предполагает как известное противопоставление, так и твердую связь целого с частями.
При создании Советского Союза возник спор, проходивший, однако, в довольно узких кругах, - узких, зато решающих, - как следует оформить образование Союза Советских Социалистических республик: договором или законом, Союзным договором или Конституцией. Проблема имела свою историю. Первоначально, до провозглашения Союза, в пору разработки его проектов, то есть до декабря 1922 года, в документах одновременно говорилось иногда о Союзном договоре, иногда о Конституции, а иногда одновременно о том и другом вместе. Очевидно, в то время авторы надлежащих документов еще не придавали этому особого значения: было бы государство, а чем оно будет оформлено - дело десятое. Сказывалось, наверно, и то обстоятельство, что среди занимавшихся этим делом почти не было юристов. Ведь даже В.И. Ленин, который по диплому являлся правоведом, сам себя таковым не признавал, называя свою профессию в разного рода анкетах как угодно, только не юриспруденцией.
Дело, кажется, поменялось в декабре 1922 г., когда кое-кто стал понимать, что за словами таится нечто большее, а именно существо проблемы: будет ли Советский Союз федерацией, конфедерацией или, наоборот, унитарным государством. Союзный договор, с точки зрения юридической, допускал любой из этих вариантов, а вот Конституция означала прочное единство складывающегося объединения, причем именно в сторону федерации.
Это понимала, по крайней мере, часть деятелей государства, трудившихся над документами. Несколько позже, через полгода, уже в ходе работы так называемой Расширенной комиссии, один из видных деятелей партии и государства - Т.В. Сапронов - говорил в том духе, что если создается единое государство, то оно должно оформляться Конституцией*(88). Его поддержал, и более определенно, председательствующий*(89).
Тут мы видим явное противоречие: вроде бы уже в декабре 1922 года речь шла о создании, несомненно, единого государства, хотя и союзного, тем не менее всякое упоминание о Конституции из документов исчезло.
Постановление Пленума ЦК РКП(б) 18 декабря 1922 г. определенно и неоднократно говорит о союзном договоре. Пленум решил, среди прочего, что Всесоюзный съезд Советов должен "...выработать текст Договора" об образовании СССР, "выработанный съездом текст Договора передается на одобрение сессий ЦИКов договаривающихся республик"*(90). "...Для руководства работой Союзного съезда и для окончательной выработки имеющего быть предложенным съезду текста Договора и Декларации" Пленум назначил специальную комиссию в составе: М.В. Фрунзе, Л.Б. Каменева, И.В. Сталина, А.И. Рожкова, Г.К. Орджоникидзе, М.И. Калинина, Т.В. Сапронова, Г.Я. Сокольникова, Г.И. Петровского. В соответствии с этим X съезд Советов РСФСР прямо постановляет "заключить договор РСФСР с социалистическими советскими республиками Украины, Закавказья и Белоруссии об образовании Союза Советских Социалистических Республик"*(91). Ни в каких документах этого съезда мы не встречаем упоминаний о Конституции Союза, ее проекте. В то же время съезд избрал делегацию РСФСР на конференцию полномочных делегаций объединяющихся республик и поручил ей совместно с другими делегациями выработать проект Декларации и Договора об образовании Союза ССР*(92).
Конференция, как уже говорилось, состоялась 29 декабря. На ней были оглашены тексты проектов Декларации об образовании Союза ССР и Договора между объединяющимися республиками, предварительно рассмотренные отдельными делегациями и затем предложенные главами делегаций на усмотрение Конференции. Конференция приняла эти документы. Ни о какой Конституции на ней речи тоже не шло. Да и неудивительно, поскольку полномочные делегации всех республик, объединяющихся в Союз, только что участвовали в работе X съезда Советов РСФСР, где вопрос об оформлении образования СССР был уже решен.
Аналогичную картину мы видим и на Первом Всесоюзном съезде Советов, который по своему составу полностью соответствовал X Всероссийскому, включая делегации других союзных республик, участвовавших и в работе Всероссийского съезда Советов.
Естественно, что решения Всесоюзного съезда в отношении образования СССР не отличались от актов Всероссийского. Следует заметить, что на обоих этих съездах, кроме большевиков, работали, хотя и в ничтожном количестве, делегаты от небольшевистских партий, в том числе и националистических (поалей-цион, грузинские федералисты). Решения съезда были вполне однозначны: он принял опять же Декларацию и Договор об образовании СССР, поручив будущему ЦИК Союза доработать их. Ни о какой Конституции на съезде, и тем более в его решениях, опять же ни звука сказано не было, а вот дальше начинаются загадки, порождающие споры о времени начала работы над проектом Конституции. Образованный съездом ЦИК Союза избрал свой Президиум 10 января 1923 г. Последний, в свою очередь, создал 6 комиссий, которым была поручена разработка положений об отдельных органах власти и управления Союза. В литературе всю совокупность этих комиссий стали со временем называть просто комиссией, а в документах уже вскоре даже конституционной комиссией. 3 месяца спустя в циркуляре, разосланном ЦИК союзных республик, Президиум ЦИК СССР даже назовет этот орган комиссией ЦИК по выработке Конституции СССР и положений о союзных наркоматах, выбранной на 1-м заседании Президиума ЦИК Союза ССР*(93), хотя съезд-то поручил ЦИК работать над Договором, а не творить Основной закон. И не случайно.
Уже в январе 1923 г. в документах начинает появляться слово "Конституция", хотя и между прочим. Так, 31 января 1923 г. состоялось заседание органа со странным названием: "Подкомиссия для выработки предварительного проекта союзного Договора "Конституции" и положения о наркоматах СССР".
Подкомиссия эта имела свою историю. Она была создана Комиссией при Президиуме ЦИК СССР 13 января 1923 г. в составе Т.В. Сапронова, Д.И. Курского, В.А. Аванесова, Д.З. Мануильского, Б. Мдивани, А.С. Енукидзе для "предварительной подготовки всех материалов и проектов положений о СНК, СТО и наркоматах..."*(94). Как видим, ни о какой Конституции здесь речи не шло. Другое дело, что, конечно, вопрос о Совнаркоме и наркоматах, несомненно, конституционный, но в то же время, разумеется, весьма частный.
В тот же день подкомиссия и занялась порученным ей делом. Она возложила на Д.И. Курского задание подготовить проект положения о СНК и СТО Союза ССР, а на наркоматы по военным и морским делам, иностранным делам, внешней торговли и др. - положения о соответствующих ведомствах*(95).
А вот 31 января впервые появляется слово "Конституция", хотя первоначально, как видим, и между делом. Но дальше как будто бы разговор становится серьезнее, хотя и снова двусмысленным.
Читаем протокол заседания: "Слушали: 1. Проект "Конституции" (подчеркнуто мною. - О.Ч.) СССР, выработанный т. Сапроновым"*(96).
В литературе обычно изображается дело так, что началось обсуждение проекта, подготовленного во Всероссийским ЦИК*(97), хотя из документов этого не видно, а Т.В. Сапронов выступал как секретарь подкомиссии, а не представитель ВЦИК.
Дальше в цитированном протоколе следует: "Постановили: Принять в основу выработанный тов. Сапроновым проект договора (подчеркнуто мною. - О.Ч.) Союза Республик".
Очевидно, отсюда и пошла легенда о начале работы над Конституцией именно в январе 1923 года. Может быть, к этому и имеются какие-то основания, однако реальных следов такой работы, похоже, никто еще не обнаружил. Вместе с тем приведенные материалы позволяют думать, что идея Конституции, как будто бы похороненная Первым Всесоюзным съездом Советов, была жива. Кажется, что отказ от нее был определенной уступкой сепаратистским элементам, не хотелось дразнить гусей, но после того, как Союз был уже провозглашен и оформлен I съездом Советов, хотя бы договором, можно было идти дальше. И те работники, которые раньше стояли на позициях более прочного государства, теперь попробовали снова пустить такую идею в ход.