Критерий сравнения
Межкоммунальные
синдикаты
Дистрикты
Городские сообщества
(агломерации)
Нормативное
регулирование
и цель
деятельности
Ст. L.5212-1 ГКТК;
Ассоциация, создаваемая в целях обслуживания общего интереса нескольких коммун.
Ст. L.5214 -1 ГКТК;
Организация, создаваемая для разработки общего плана развития и обустройства территории на основе солидарности.
Ст.ст.L.5215 -1, 5216 -1 ГКТК;
Организация, существующая для разработки и исполнения общего плана развития и обустройства территории сообщества внутри пространства солидарности.
Объект
деятельности
(компетенция) и порядок его определения
Компетенция и объем полномочий определяются коммунами самостоятельно и добровольно.
Синдикаты:
- одноцелевые
- многоцелевые
- долевые
Два аспекта:
А) обязательная компетенция:
- управление службами жилья;
- управление противопожарными службами.
Б) добровольная – любые другие сферы деятельности для развития и обустройства территории коммун–членов
Два аспекта:
А) обязательная компетенция, например, создание и оборудование жилых районов, зон городских восстановительных работ и т.д. (перечень достаточно объемный)
Б) необязательная
Органы
руководства
- комитет синдиката (орган по принятию решений)
- председатель (исполнительный орган)
- совет
- председатель
- совет объединения
- председатель
Ресурсы
собственный бюджет, формируемый за счет отчислений от ассоциированных коммун, доходов от имущества, субвенций из бюджетов других уровней, пожертвований и т.п.
Собственный бюджет, пополняемый из тех же средств, что и в случае синдиката, а также при наличии соответствующего решения совета, частью налоговых платежей, поступающих в бюджеты членов дистрикта
Аналогично другим формам, а также прямые налоги в бюджет объединения (наряду с налогами, пополняющими бюджеты самих коммун)
Членство
Свободное
Свободное
Эта форма сотрудничества должна объединять не менее 50 тыс. человек, проживающих на территории одного и того же департамента
Процедура создания
Единогласие-постановление префекта;
При отсутствии единогласия –
а) перечень возможно затрагиваемых коммун, составляемый после положительного заключения генерального совета;
б) перечень общин, представляющих большинство населения;
в) постановление префекта.
Единогласие- постановление префекта;
При отсутствии единогласия –
а) перечень возможно затрагиваемых коммун, составляемый после положительного заключения генерального совета;
б) перечень общин, представляющих большинство населения;
в) постановление префекта.
Единогласие-указ;
При отсутствии единогласия –
а) перечень возможно затрагиваемых коммун, составляемый после положительного заключения генерального совета;
б) перечень общин, представляющих большинство населения;
в) указ Государственного совета.
Правовая природа
Публичное учреждение
Публичное учреждение
Публичное учреждение, которое может быть создано принудительно
Следовательно, законодатель прибегает к принудительным мерам избирательно, чтобы не оказать давление на муниципальные единицы и не нарушать принципы децентрализации и свободного определения коммуной своих действий, разумеется, в рамках действующего законодательства. В отношении именно городских сообществ можно наблюдать императив: установлены жесткие требовании к потенциальным членам объединения, а также сама возможность Государственного совета Франции влиять на создание такой структуры. Историческая ретроспектива показывает, по данным Ch. Brechon – Moulenes, что в 1996 г. принудительно были образованы городские сообщества Бордо (объединены 27 коммун), Страсбурга (27 коммун), Лиона (55 коммун) и Лилля (87)[12]. Таким образом, государство оставляет за собой право по сути интервенции во внутренние дела местных территориальных коллективов. Кроме того, городское образование поглощает синдикаты и дистрикты, существовавшие до него и включавшие все или некоторые коммуны из числа членов объединения. Поэтому изначально декларированная гибкость и свобода выбора формы взаимодействия иногда остается только формальной.
Что касается процедуры изменения статуса межкоммунальной единицы, то она затрагивает все возможные варианты такой модификации: расширение объекта деятельности, в основном за счет добровольно принимаемой на себя, необязательной компетенции и возникновения соответствующих полномочий, принятие в состав или выход коммуны из ассоциации. Первые два типа особенно поддерживались законодателем; реализация таких изменений происходит при наличии одобрения совета публичного учреждения (употребим этот обобщающий термин для французских межкоммунальных образований), заключения местных органов власти (муниципальных советов) коммун-членов, и одобрения префекта, которое возможно при положительном отношении к изменению большинства коммун и необходимо в связи с правилами административной опеки.
В отношении проблемы выхода коммуны из публичного учреждения однозначного решения не существовало достаточно продолжительный период. Предложений было два: укрепить межкоммунальные связи, прочность которых рассматривалась как успех (в этом случае выход коммуны затрудняется, если не становится невозможным) либо сделать систему более гибкой, преследуя одновременно цели поощрения развития сотрудничества (когда коммуны знают, что присоединение не является окончательным, они более охотно согласятся войти в публичное учреждение) и облегчение возможности выхода коммун, поскольку представляется бесполезным продолжение совместной работы коммун, не находящих между собой согласия[13]. В настоящее время за коммунами не признается никакого права на выход из дистрикта или городского объединения, следовательно, законодатель в качестве главного здесь признал принцип стабильности образований. Единственной «гибкой» формой остался синдикат.
Далее перейдем к рассмотрению непосредственно частноправовых механизмов сотрудничества. Первый из них, как отмечалось, представляет собой добровольный и свободный характер сотрудничества, за некоторым изложенным выше исключением. Если во Франции в Генеральном кодексе территориальных коллективов (ГКТК), основном нормативно-правовом акте, регламентирующем основы ММС, прописаны только публично-правовые формы сотрудничества, а частно-правовые закреплены гражданским законодательством, то в РФ это сделано как в последнем, так и в Законах об общих принципах 1995 и 2003 гг. Коммерческие и некоммерческие структуры, призванные на практике реализовывать сотрудничество, относительно разнообразны. Из всего их числа как видов юридических лиц, как в России, так и во Франции, законодатель выбирает ЗАО, ООО, учреждения и фонды. Однако здесь присутствует теоретическое различие между самим пониманием элементов частного права в России и Франции, которые, хотя и принадлежат к одной, континентальной, системе права, все же неоднородны. Российское законодательство в рассматриваемом вопросе повторяет традиционную для гражданского права трактовку юридического лица и ее «преломляет» в публичном ракурсе, французская пандектная система (о лицах, о вещах, об обязательствах) тоже это делает, но данный механизм там имеет несколько другое основание. Не углубляясь далее в вопросы частного права, отметим, что публично – правовой интерес реализуется и с помощью указанной нормативной возможности. При обращении к тексту ГК РФ можно заметить, что в отношении межмуниципальных единиц законодателем допущен некоторый пробел, связанный с тем, что они не включены в перечень публичных образований – потенциальных субъектов таких отношений (глава 5), хотя анализируемые нами федеральные законы содержат подобные положения. Кроме того, этот пробел существует в ситуации, когда нормы ГК о муниципальных унитарных предприятиях, которые являются коммерческими структурами, не применяются к субъектам ММС, поскольку федеральными законами закреплен исчерпывающий перечень коммерческих, равно как и некоммерческих, организаций, которые могут быть образованы для совместного решения вопросов местного значения.
Таким образом, соотношение частно- и публично-правовых элементов взаимодействия МО может быть представлено следующим образом (в данной таблице мы выделяем сходные элементы российского и французского регулирования):
Частно-правовое начало Публично-правовое начало
- наличие коммерческих и некоммерческих организаций, призванных осуществлять совместные проекты;
- закрытый перечень таких форм сотрудничества, иные правовые конструкции не востребованы вовсе;
- преобладание диспозитивных норм в регулировании возникающих правоотношений;
- в целом свободный и добровольный характер взаимодействия МО.
- публичный субъект отношений (МО);
- публичный объект (отношения по совместному решению практических проблем местной власти, например, посредством реализации общих проектов в сфере теплоснабжения).
- публичное содержание такого взаимодействия (создание условий для эффективного решения вопросов местного значения, реализации прав граждан на осуществление местного самоуправления и защита общих интересов муниципальных образований).
- сам институт ММС имеет комплексную публично-правовую основу (нормы муниципального, государственного и частично административного права).
Выводы:
1. Совмещение императивного и диспозитивного методов правового регулирования ММС.
2. Трудности политического, финансового, юридического и практического характера создают основу для появления многообразных форм сотрудничества.