Указанные органы действуют на основании положений, утверждаемых мэром района, и формируются мэром района.
Точно такая же классификация может быть результатом применения другого основания - способа делегирования полномочий. Общепризнано в демократических государствах, что источником и носителем власти является народ. Исходя из этого, всякие органы власти, в том числе и органы местного самоуправления как одна из форм осуществления власти, получают свои полномочия от народа, т.е. выборы являются не только способом образования органов, но и способом наделения этих органов полномочиями. Органы, формируемые иными способами, получают свои полномочия опосредованно либо от выборных органов, либо в соответствии с правовым актом, принимаемым органами государственной власти, выборным органом или населением непосредственно.
Для выполнения данной части раздела необходимо использовать материалы, приведенные в Приложениях 1-7.
- В данном разделе должна быть разработана организационная структура местной администрации с учетом выполненного в предыдущем разделе анализа – по результатам анализа внешней и внутренней среды выбираются приоритетные сферы, отрасли и сектора экономики, на которые должно быть направлено основное внимание местных органов власти. Организационная структура должна не только обеспечивать решение вопросов местного значения, но и отражать стратегическую направленность деятельности местной администрации.
Местные администрации различаются по своей структуре, так как нет двух одинаковых муниципальных образований. В то же время существует ряд однотипных органов почти во всех муниципальных образованиях - органы управления финансами, муниципальным имуществом, жилищно-коммунальным хозяйством. Сформулированы некоторые общие подходы, основные принципы, позволяющие, хотя и с учетом местных особенностей, разрабатывать структуры местных администраций на единой методологической основе.
Основополагающим является принцип соответствия субъекта управления управляемому объекту, то есть выбор той или иной структуры органов управления муниципальным образованием прямо зависит от его основных параметров (состав и величина территории, количество и социально-демографические особенности населения, состав объектов муниципальной собственности, структура муниципального хозяйства, экономическая структура муниципального образования в целом и т.д.).
Два основных подхода к построению структур местных администрации – функциональный и программно-целевой.
Функциональный подход применяется при разработке структуры, обеспечивающей текущее управление муниципальным образованием. При этом подходе выявляются функции, исполняемые местными администрациями, и их структура формируется таким образом, чтобы выполнение каждой из функций обеспечивалось соответствующей структурной единицей. Это не означает, что для выполнения единичной функции необходим отдельный орган. После выявления всего набора функций осуществляется их группировка по какому-либо принципу, например, по «отраслевому» (благоустройство, жилищное хозяйство, образование, здравоохранение и т.п.), по принципу принадлежности к одной сфере (социальная, экономическая, социально-политическая) и уже после этого окончательно выстраивается необходимая структура. Ряд структурных единиц формируется для осуществления вспомогательных функций, то есть тех, без которых невозможно решение основных задач, стоящих перед органами местного самоуправления (имеются ввиду функции финансового планирования, исполнения и контроля за исполнением местного бюджета, управления кадрами, ведения архивов и т.п.). Как правило, применяется одновременно несколько принципов для группировки функций, а степень «укрупнения» структурных единиц определяется составом и количеством управляемых объектов. Так, в крупных муниципальных образованиях формируются органы управления в сферах здравоохранения, образования, культуры, а в небольших создаются общие органы управления социальной сферой. Важно, чтобы все функции были учтены, не происходило дублирования функций и не совмещались в одной структурной единице функции планирования и исполнения, исполнения и контроля. Достаточно продуктивным является принцип «горизонтально-вертикального» построения системы органов, который может быть иллюстрирован следующим примером. При организации управления сферой образования создается орган, в ведении которого находятся собственно вопросы образования, а также обеспечивающие его деятельность несоподчиненные органы - финансового планирования и исполнения доходной части бюджета, исполнения расходной части бюджета, управления службой и кадрами, делопроизводства и т.д. - и в то же время должна существовать управленческая вертикаль - руководитель местной администрации, заместитель по направлению, руководитель отраслевого подразделения, руководитель учреждения.
Программно-целевой подход применяется при формировании структуры, обеспечивающей реализацию программ, в частности программ развития муниципальных образований, как комплексных, так и целевых. Отличие этого подхода от предыдущего состоит в том, что в основу построения структуры положены не функции, а цели, задачи, их ранжирование по приоритетам, способы достижения, формы и механизмы реализации, определенные программами развития, и учитывается динамика изменений в процессе реализации программ. В остальном, в этих подходах применяются одинаковые принципы.
В действительности не может существовать муниципальных образований, в которых осуществляется исключительно текущее управление или реализуются только программы развития. И то, и другое присуще каждому муниципальному образованию, поэтому при построении структур местных администраций в различных долях применяются оба названных подхода. Конечно, это создает определенные сложности, но именно учет всех функций, целей, задач, приоритетов, ресурсов и ограничений позволяет оптимизировать структуры местных администраций.
Ниже предлагаются подходы к разработке укрупненных структур администраций муниципального района, поселения и городского округа, исходя из задач текущего управления. Для дальнейшей детализации структурных единиц необходимо выделить функции в составе основных блоков местных администраций и дополнить структуру единицами, связанными с разработкой и реализацией планов и программ развития, выполнением переданных государственных полномочий и полномочий, возникших в результате взаимной передачи.
На основе анализа вопросов местного значения муниципального района, содержащихся в Федеральном Законе № 131-ФЗ, в структуре местной администрации района можно выделить 5 основных блоков (конечно, с определенной условностью): экономика и финансы, коммунальное хозяйство и благоустройство; безопасность; социальная политика; обеспечение деятельности администрации. Условность вызвана тем, что некоторые вопросы относятся к смежным областям деятельности и формулировки отдельных вопросов включают в себя одновременно несколько различных функций. Например, земли и водные объекты могут рассматриваться как ресурсы (экономический блок) и как объекты природоохранных мероприятий (блок обеспечения безопасности в широком смысле).
Укрупненные блоки вопросов местного значения поселений не отличаются от блоков в администрациях муниципальных районов, но в ряде случаев включают иные функции.
Поскольку городским округом решаются вопросы местного значения как поселения, так и муниципального района, администрация городского округа должна включать структурные единицы, выполняющие все функции администрации поселения и администрации муниципального района,. В то же время, структура администрации городского округа не может рассматриваться как сумма структурных единиц администраций поселения и муниципального района, так как часть их функций агрегируется.
Модельный (примерный) состав структурных подразделений и должностей местной администрации городского поселения (крупный, средний и малый город, поселок – центры поседений), сельского поселения, муниципального района (городской и сельский районы), городского округа представлен в таблице 2.
Типовые организационные структуры, предложенные администрацией Иркутской области, приведены на рисунках 1,2,3,4.
Для разработки оргструктур и штатного расписания рекомендуется также пользоваться материалами, размещенными в № 2 журнале «Муниципальная власть» за 2005 год в разделе «Реформа: Методика».
В данной структуре возможно введение должности заместителя главы муниципального образования (управляющего делами) с соответствующим перераспределением функций между специалистами.
Согласно статье 15 Федерального Закона № 131-ФЗ, органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района.
Органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений.
Указанные соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений.