Избежать декларативности правовых норм можно путем последовательной конкретизации абстрактных положений в последующих нормах закона.
Тема 13. Способы связи между нормативными правовыми актами
1. Понятие и виды связей между нормативными правовыми актами
Весьма важным элементом законодательной техники является система связей между нормативными правовыми актами и отдельными нормами права, которые позволяют избежать повторов, дублирования и перенасыщения правового материала.
В литературе выделяют следующие виды таких связей:
отсылки;
бланкетные нормы;
предписания принять какой-либо нормативный правовой акт или осуществить правовое регулирование определенной области общественных отношений;
указание на более высокий или равный по юридической силе законодательный акт, во исполнение которого принят закон.
2. Отсылочные нормы
Отсылки являются наиболее распространенным видом связи нормативных правовых актов. Отсылки можно классифицировать следующим образом:
1. По юридической силе нормативных правовых актов, к которым делается отсылка:
а) отсылки к нормативным правовым актам более высокой юридической силы;
б) отсылки к нормативным правовым актам равной юридической силы;
в) отсылки к нормативным правовым актам более низкой юридической силы.
2. По степени конкретизации:
а) отсылки к неопределенному законодательному акту;
Пример.
«Избирательное объединение — политическая партия, имеющая в соответствии с федеральным законом право участвовать в выборах, а также региональное отделение или иное структурное подразделение политической партии, имеющие в соответствии с федеральным законом право участвовать в выборах соответствующего уровня» (пункт 25 статьи 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).
б) отсылки к определенному законодательному акту;
Пример.
«Отношения, связанные с назначением, подготовкой и проведением референдума Российской Федерации, регулируются Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом «О референдуме РФ» и настоящим законом» (пункт 2 статьи 11 вышеназванного Федерального закона);
в) отсылки к отдельным нормам права;
Пример.
«Документы, указанные в пунктах 1—3 настоящей статьи, кандидат (кроме кандидата, выдвинутого в списке кандидатов) обязан представить лично» (пункт 5 статьи 33 вышеназванного Федерального закона).
3. По сфере действия нормативных правовых актов, к которым делается отсылка:
а) отсылки к нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации;
Пример.
«Законом субъекта Российской Федерации может быть установлено, что на выборах в представительные органы муниципальных образований при определенном числе избирателей в избирательном округе (но не более пяти тысяч избирателей) зарегистрированные кандидаты, находящиеся на государственной службе, на время их участия в выборах могут не освобождаться от выполнения должностных или служебных обязанностей» (пункт 2 статьи 40 вышеназванного Федерального закона).
б) отсылки к федеральным нормативным правовым актам;
Пример.
«Федеральным законом инициатива проведения референдума может быть предоставлена иным субъектам» (пункт 2 статьи 14 Федерального закона);
в) отсылки к международным нормативным правовым актам и договорам;
Пример.
«На основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными...» (пункт 10 статьи 4 Федерального закона).
Малоисследованным является вопрос о том, в каких случаях использование отсылки является оправданным и необходимым. Так, доктор юридических наук В.М. Сырых выделяет два таких случая:
когда нормативное предписание, на которое ссылается законодатель, находится в другом нормативном правовом акте, выпадающем из общей связи нормативных актов, и самим интерпретатором может быть не обнаружен;
когда законодатель хотел особо подчеркнуть важность нормативных предписаний, находящихся за пределами данного закона, при применении норм проектируемого закона.
Данный список может быть расширен. Так, оправданно использование отсылок с целью избежания дублирования правовых предписаний. В то же время возникает опасность злоупотреблений отсылками, что нередко встречается в законодательстве. Примером может служить такая отсылка: «Лица путем насилия, обмана, угроз, подлога или иным способом препятствующие свободному осуществлению гражданином РФ права избирать и быть избранным... несут уголовную, административную либо иную ответственность в соответствии с федеральными законами». Данное положение несет лишь информационную нагрузку, но никак не регулятивную или охранительную.
Распространенными ошибками при изложений отсылочных норм являются:
формулирование отсылки к правовой норме, которая, в свою очередь, содержит отсылку;
отсылка к нормативному правовому акту, который уже признан утратившим силу;
неправильное указание реквизитов, в том числе наименования, нормативного правового акта, к которому делается отсылка.
Неправильное построение отсылочных норм приводит к несогласованности проектируемого акта с действующим законодательством, правовое регулирование становится разбалансированным и противоречивым.
3. Иные способы связи
Бланкетные нормы, как и отсылочные, не содержат в своей структуре полного изложения тех или иных предписаний, но указывают на другие правовые установления, которые приняты или могут быть приняты. Отличие бланкетных норм от отсылочных состоит в том, что если любую отсылочную норму можно сформулировать как определенную, включив в нее соответствующие части других правовых норм, то с бланкетной нормой этого сделать нельзя, поскольку такие части могут не существовать (например, правила пользования служебным транспортом).
Пример.
«Нарушение ветеринарных правил, повлекшее распространение эпизоотии или иные тяжкие последствия, - наказывается...» (пункт 1 статьи 249 Уголовного кодекса Российской Федерации).
Довольно часто в законах и подзаконных актах содержатся нормативные предписания уполномоченным органам принять или разработать тот или иной нормативный правовой акт или осуществить правовое регулирование определенной области общественных отношений. Подобные предписания могут также содержать указание на сроки принятия необходимых актов и их форму.
Пример.
«Поручить Правительству Российской Федерации разработать нормативные правовые акты, предусмотренные настоящим Федеральным законом, и привести свои нормативные правовые акты в соответствие с настоящим Федеральным законом» (пункт 4 статьи 30 Федерального закона от 02.01.2000 № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов»).
В.М. Сырых выделяет следующие требования формулирования поручений-предписаний принять нормативные правовые акты:
в поручениях указывать только вопросы, требующие нормативно-правового регулирования;
называть орган, которому предлагается подготовить соответствующий нормативно-правовой акт;
устанавливать дату и срок, в течение которого органы должны подготовить и принять соответствующий нормативно-правовой акт.
Указание на нормативный правовой акт, во исполнение которого принят тот или иной закон или подзаконный акт, также имеет большое значение. Как отмечает В.М. Сырых, такие указания закрепляют иерархические связи между нормативными правовыми актами, определяют законодательную основу действующих актов, фиксируют наиболее глубокую степень связанности между нормативными правовыми актами, регулирующими одну сферу общественных отношений.
Пример.
«Настоящий Федеральный конституционный закон в соответствии с частью 2 статьи 65 Конституции Российской Федерации устанавливает основные условия и процедуру принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» (преамбула Федерального конституционного закона от 17.12.2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»).
Данный способ связи между нормативными правовыми актами в большей степени характерен для подзаконных нормативных правовых актов, нежели для законов. Более того, учитывая, что подзаконные акты принимаются именно в развитие положений законов, такое указание на нормативный правовой акт, во исполнение которого принят подзаконный акт, является обязательным.
Раздел 3. Техника правотворчества
Тема 14. Система нормативных правовых актов Российской Федерации. Законодательство субъектов Российской Федерации
1. Система нормативных правовых актов России. Место закона в системе нормативных правовых актов Российской Федерации
Придание стабильности общественным отношениям, упорядочение социальной жизни во многом достигается установлением общеобязательных норм, правил поведения. Государство, следуя юридическим традициям и правовой культуре общества, стремится охватить фактическим нормативным регулированием вопросы политического, организационного, социального, экономического развития государственных институтов. Такое государственное регулирование осуществляется в первую очередь через издание нормативных правовых документов.