Политическая функция переходного периода в том и состоит, что в нем вырабатывается и институционализируется такая система, при которой не граждане приспосабливаются к намерениям чиновников от политики, а политики, если они хотят сохранить себя в качестве таковых, соотносят свои программные заявления и конкретные действия с волеизъязвлением граждан.
В Российском политическом процессе в самом общем виде можно выделить три, четко различимые по своему содержанию и механизму фазы политической борьбы за государственную власть, сопровождаемые широкой общественной дискуссией о формах государственного устройства и правления и политической конкуренции разнообразных конституционных проектов.
Формально-хронологически первая фаза охватила июнь 1990 г. - ноябрь 1991 г. и может быть охарактеризована как заимствованное развитие. Его содержание ограничено воспроизводством и дублированием на республиканском уровне структур союзного государства: двухуровневой системы законодательной власти, представленной институтами Съезда народных депутатов и двухпалатного Верховного Совета, и двухуровневой модели исполнительной власти, оформленной в рамках президентской и собственно правительственной подсистем государственного управления.
На данном этапе развития Российской государственности не наблюдалось явного дуализма в позиции двух ведущих государственных институтов - президента и парламента. И хотя институт президента был вписан в советскую модель организации государственной власти формально, без изменения исходных доктринальных (политико-правовых) и институциональных оснований ее жизнедеятельности, сохранения равновесия в политической системе обеспечивалось негативной задачей выживания в условиях противостояния союзным структурам.
В известном смысле система республиканской государственной власти может быть определена как модель сосуществования в одном политико-правовом пространстве двух разнотипных институтов, чьи отношения были построены на принципе механической дополнительности.
В такой модели взаимодействия достаточно органичным выглядел и процесс одностороннего перераспределения власти, осуществленный решением Съезда народных депутатов в ноябре 1991 г., в пользу ее президентской составляющей.
В целом политические итоги первой фазы развития российской государственности были весьма обнадеживающими. Были заложены исходные компоненты системы политической демократии: - выборные органы гражданского представительства на федеральном и местном уровнях; в законодательной сфере начал работать двухпалатный парламент; введен институт главы исполнительной власти , ответственный перед представительной за проводимый правительственной администрацией курс экономических реформ; независимый Конституционный Суд; начали складываться элементы партийно-политической структуры организации государственной власти в лице парламентских фракций.
Вторая переходная фаза в развитии российской государственности охватила период с декабря 1991 г. по декабрь 1992 г. симптомы конфликтного взаимодействия законодательной и исполнительной власти фактически обнаружили себя сразу после первых шагов политики либерализации экономики, затронувшей базовые условия существования основных социальных групп.
Первые признаки пересечения компетенции и притязаний на руководство политикой развития в отношении двух институтов продемонстрировали себя на VI Съезде народных депутатов России в апреле 1992 г. в связи с обсуждением положений проекта Основного закона страны.
За пока еще не концептуальной дискуссией о предпочтительных для России моделях управления - президентской или парламентской республики, скрывались и отрабатывались разнообразные методы борьбы за доминирование в вопросах строительства новой российской государственности. За фасадом реформы в духе концепции разделения властей развернулась борьба между разными властными структурами и политическими группировками за безраздельное господство в политической жизни.
По мере фактического выхода института президента за рамки советской модели государственного управления и превращения его в самостоятельную и самодостаточную структуру, системная несовместимость и конфликтогенность традиционного и нового подходов к организации государственной власти становились все более очевидными. Функции и полномочия одного института открыто дублировали функции и полномочия другого. Латентная и неконтролируемая общественно-политическими и представительными институтами фаза конструирования параллельно системы государственного управления завершилось к концу 1992 г. Содержание третей фазы развития российской государственности составил перманентный открытый институциональный конфликт, завершившийся в октябре 1993 г. ликвидацией советской системы власти и управления.
Жизнедеятельность общества и государства обусловливает постоянное конституциональное развитие. 1990-е годы для России стали этапом конституциональных реформ.
В связи с подготовкой нового Основного закона России, отчетливо высветились многие актуальные проблемы теории и практики современного конституционального права, в частности, вопрос о форме правления в его различных вариантах. Суть многочисленных споров по этому вопросу сводится к дилемме: президентская или парламентарная республика должна быть утверждена в нашей стране. Конфронтация сторонников этих двух концепций обусловлена жесткой оценкой той или иной формы, игнорированием новых тенденций мирового конституционного развития. Сторонники жесткой альтернативы не учитывали, что в современных условиях градации, сложившейся в XIX веке, изменяются, происходит взаимопроникновение элементов различных форм правления, возникают смешанные, "гибридные" формы. Данные процессы отражают новые тенденции современного политического развития, чаще всего вызванные необходимостью повысить уровень управляемости государства, придать большую самостоятельность и стабильность органам исполнительной власти.
Сложная обстановка перехода к рыночной экономике и острая социальная напряженность обусловили тот факт, что в Российской Федерации в качестве формы правления установлена президентская республика, но обладающая по сравнению с традиционными президентскими республиками рядом особенностей.
Во-первых, наряду с признаками президентской республики (это, в частности, контроль президента за деятельностью Правительства) данная форма имеет (правда, незначительные) элементы парламентарной республики, состоящие в том, что Госдума может выразить недоверие Правительству (хотя решать его судьбу и в этом случае будет Президент). Во-вторых, налицо дисбаланс между законодательной и президентской властью, существенный перевес последней, что в какой-то мере нарушает необходимое равновесие и устойчивость государственной власти в целом.
Создание в России института президентства, с одной стороны является переносом одного из элементов демократических государств (не обязательного, так как не в каждом демократическом государстве есть пост президента; это зависит от формы правления) на собственный государственно-правовой ареал. С другой же, это является лишь некой трансформацией наименования высшего поста Российского государства. Если обратиться к истории, то мы видим, что Россия всегда тяготела к единовластию. Это и княжество в Древней Руси, царский и императорский режимы в позднее время, должность Генерального секретаря КПСС в СССР[20].
Вообще российская модель президентской власти внешне очень напоминает французскую модель с некоторыми «американизмами» в виде статьи 93 Конституции РФ об отрешении Президента от должности.
За время, прошедшее после введения в действие новой Конституции, можно констатировать бесспорную внедренность института президента в политическую систему российского государства. Его доминирующая роль в жизни государства очевидна даже противникам президентского режима. На фоне очевидной слабости представительной власти, на фоне разлаженности правительственного аппарата, раздираемого ведомственными противоречиями и отраслевым лоббизмом, наконец, на фоне опасного бездействия судебной власти Президент и его Администрация выступают неким монолитным корпусом, создающим некую реальность законно избранной власти. «Секрет» – в высокой концентрации властных, распорядительных полномочий, которые на основании Конституции и других нормативно-правовых актов имеются у Президента. Поэтому правы те ученые[21], которые при характеристике формы правления современной России, говорят о ней, как о «суперпрезидентской». Такой итог, несмотря на небольшой опыт существования поста президента, объясняется тяготением российского менталитета к авторитаризму и жесткой централизованной власти в государстве. Поэтому, применение опыта зарубежных государств, касающийся места и роли главы государства, в России, на данном этапе развития приемлем лишь с большими поправками и коррективами.
Конституционная формула «Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации» – является представительным и законодательным органом Российской Федерации»[22] юридически сводит его роль к двум функциям – представительства интересов и законотворчества. Предложенная формальная модель ограниченного парламентаризма, в которой отсутствует ведущий элемент демократической системы организации власти в демократических государственностях – контрольные полномочия парламента, свидетельствует либо о «незавершенности процесса ее конституирования на современной стадии ее трансформации, либо о его маргинальности и нежелании определенных политических групп, сосредоточенных или тяготеющих к другим ветвям власти, реализовать на практике демократическую версию принципа разделения и баланса властных функций и полномочий»[23]. Хотя именно наличие или отсутствие юридической и институциональной структуры гражданского контроля за правительственным курсом и действиями исполнительной власти составляет исходный принцип и индикатор становления норм и институтов политической демократии в различных ее конкретных модификациях.