Вопрос 7
Иски о компенсации вреда могут предъявляться пострадавшими прямо в суд, и оформления факта правонарушения не требуется. Приветствуя такую правовую конструкцию с точки зрения высоких возможностей защиты права на возмещение экологического вреда, нельзя не обратить внимание на другую сторону вопроса. Выясняется, что государство, давая научно и юридически обоснованную санкцию (например, экологическая экспертиза) на деятельность объектов, не относящихся к источникам повышенной опасности, не несет никакой ответственности за последствия принятого решения. Государственная экологическая экспертиза или выданное разрешение (лицензия) на нормативный выброс или сброс превращается в чисто бюрократический этап со всем своим финансовым и техническим бременем для предприятия, не гарантирующим ему защиту от последствий в виде обязанности возместить причиненный экологический вред таким разрешенным действием. Такое положение создает условия для ослабления качества работы государственных экспертов, вносит элемент несправедливости во взаимоотношения государства и субъектов экономической деятельности и тем самым уже на уровне законодательства снижает эффективность правовых конструкций в области охраны окружающей среды. Вероятно, было бы справедливо и юридически корректно возложить гражданско-правовую ответственность на государство за вред, причиненный с его разрешения, т.е. правомерной деятельностью, за исключением случаев, предусмотренных для источников повышенной опасности. Основанием для компенсации экологического вреда могут быть также незаконные действия (решения) или бездействие государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений и должностных лиц, государственных служащих, в результате нарушения которых гражданам были причинены убытки и моральный вред <*>. Такие действия (решения) признаются незаконными, если в результате их принятия нарушены права граждан на благоприятную окружающую среду, на получение информации о состоянии окружающей среды и другие права граждан, предусмотренные ст. 11 Федерального закона "Об охране окружающей среды", а также созданы препятствия осуществлению гражданином своих прав, незаконно возложена на гражданина обязанность или он незаконно привлечен к ответственности. Предоставление государственным служащим искаженной информации о радиационном загрязнении в районе проживания граждан, повлекшее возникновение заболевания, будет основанием для признания действий этого государственного служащего незаконными и основанием для возложения на него обязанности компенсировать вред, причиненный здоровью пострадавшего. Признание государственных органов ответственными за компенсацию вреда не всегда простое дело не только в силу определенных известных трудностей (причинная связь между решением и последствиями), но и по причине неясных, а иногда противоречивых законодательных требований. В частности, одним из механизмов охраны атмосферного воздуха является нормирование качества атмосферного воздуха и выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух со стационарных и передвижных источников. В соответствии с установленной процедурой государственные органы имеют право утверждать временно согласованные нормативы для предприятия, т.е. разрешать выбрасывать больше, чем это необходимо для соблюдения нормативов качества. В случае если такие выбросы становятся причиной приобретения заболевания или повреждения имущества гражданина, то у него возникает две альтернативы. В соответствии с Законом 1993 года "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" он может требовать возмещения вреда на основании принятия решения государственным органом в нарушение его права на благоприятную окружающую среду. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 28 августа 1992 года "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещении отходов, другие виды вредного воздействия" обязанность возместить вред в полном объеме ложится на само предприятие независимо от того, имеется ли у него разрешение на выброс и произвело ли оно плату за такой выброс. Разница состоит в том, что в первом случае получению компенсации должно предшествовать решение суда по иску такого гражданина о признании решения незаконным. Критерием незаконности будут негативные последствия для здоровья. На гражданина ложится обязанность доказывания факта нарушения его прав, и в данном случае таким доказательством будет факт повреждения здоровья. Государственный орган будет освобожден от обязанности компенсировать вред, если докажет законность своего решения, т.е. докажет, что причиной повреждения здоровья стало не решение об утверждении временно согласованных нормативов, а иные причины. Во втором случае этап обжалования решения государственного органа опускается, а гражданину можно обращаться в суд прямо с иском о возмещении вреда здоровью действиями предприятия. И в том, и в другом случае важным этапом остается установление причинной связи между выбросами и наступившими последствиями для здоровья. Большое значение для решения вопросов компенсации экологического вреда имеют положения Гражданского кодекса об ответственности источников повышенной опасности. В соответствии со ст. 1079 ГК юридические лица и граждане, деятельность которых связана с повышенной опасностью для окружающих, обязаны возместить вред, причиненный источником повышенной опасности. Таким образом, сам факт эксплуатации источника повышенной опасности, при котором причинен вред, независимо от вины лица, которому принадлежит либо который эксплуатирует источник повышенной опасности, является основанием для предъявления требования о возмещении вреда. Статья не дает полного перечня таких источников, хотя статья 1064 дает отсылку к закону, которым может быть предусмотрено возмещение вреда при отсутствии вины причинителя вреда. Известно, что основными источниками загрязнения окружающей среды выбросами и сбросами являются промышленные предприятия. Таким образом, важно определить, какие предприятия или другие источники несут обязанность возместить экологический вред без вины. По этому вопросу имеют значение несколько федеральных законов. Так, Федеральным законом от 21 ноября 1995 года "Об использовании атомной энергии" в ст. 54 предусмотрено, что ответственность эксплуатирующей организации за убытки и вред, причиненный радиационным воздействием, наступает независимо от вины эксплуатирующей организации. К таким организациям относятся организации, использующие атомную энергию в мирных и оборонных целях, включая ядерные установки (ядерные реакторы, атомные станции, суда, космические и летательные аппараты и т.д.), радиационные источники, в которых содержатся радиоактивные вещества, хранилища радиоактивных отходов и иные пункты хранения радиоактивных веществ и материалов. Другие источники повышенной опасности включают промышленные объекты, подпадающие под действие Федерального закона от 21 июля 1997 года "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", и гидротехнические сооружения (плотины, здания ГЭС, туннели, каналы, насосные станции и т.д.), подпадающие под действие Федерального закона от 21 июля 1997 года "О безопасности гидротехнических сооружений". В соответствии с этими Законами эксплуатирующие организации обязаны в целях возмещения вреда, причиненного жизни и здоровью граждан, имуществу других лиц и окружающей среде в результате аварии, застраховать риск гражданской ответственности по обязательствам, возникающим вследствие причинения вреда здоровью, жизни и имуществу. Ответственность не наступает, если авария возникла вследствие непреодолимой силы - стихийных бедствий, военных действий или умысла потерпевшего. При решении вопроса о компенсации экологического вреда необходимо установление причинной связи между действиями субъекта и наступившими последствиями в виде деградации природных объектов или повреждения здоровья. Установление такой причинной связи является достаточно сложным делом. Это связано с тем, что между правонарушением и его негативными последствиями для здоровья или состояния окружающей среды нередко существует разрыв по времени и по расстоянию. Кроме того, последствия могут быть вызваны деятельностью сразунеопределенного круга источников. Так, негативные последствия для здоровья могут возникнуть в результате длительной эксплуатации множества предприятий, выбрасывающих загрязняющие вещества в атмосферный воздух, и по отношению к людям, проживающим в отдалении от таких источников. Подобным образом поступление в водные объекты загрязняющих веществ может стать причиной гибели рыбы, повреждения здоровья людей, ухудшения состояния вод лишь через длительный период, в течение которого происходит сброс сточных вод. Также негативные последствия для природных объектов могут быть вызваны опосредованно деятельностью, которая не связана с использованием или воздействием на такие объекты. К примеру, причиной гибели лесов может быть загрязнение атмосферного воздуха окислами азота, серы и другими загрязняющими веществами, известное как явление кислотных дождей, а причиной уничтожения животного мира - загрязнение почв в результате использования агрохимикатов, изменения среды обитания в результате хозяйственной деятельности. В этих случаях предприятие, с которого поступают такие выбросы, лесонарушений не совершает, однако опосредованно его деятельность вызывает экологический вред состоянию лесов. Для установления причинной связи используются предусмотренные законодательством требования учета и регистрации источников загрязнения, загрязняющих веществ, данные мониторинга и измерения выбросов и сбросов. В соответствии со ст. 38 Федерального закона "Об охране окружающей среды" запрещается ввод в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, не оснащенных средствами контроля за загрязнением окружающей среды. Государственные инспектора в области охраны окружающей среды (ст. 66) имеют право посещать в целях проверки объекты хозяйственной и иной деятельности, проверять работу средств контроля. При проведении государственного контроля данные о превышении нормативов сбросов и выбросов, снятые с измерительной аппаратуры, служат основанием для вынесения решений о привлечении к ответственности. Привлечение к административной ответственности по факту превышения нормативов, в свою очередь, является основанием для предъявления требований о возмещении экологического вреда. Вместе с тем, несмотря на имеющиеся знания о причинной связи той или иной деятельности с возможными последствиями, привлечение к гражданско-правовой ответственности не всегда возможно. В частности, установить меру ответственности предприятий за гибель лесов под воздействием кислотных дождей далеко не всегда возможно в силу отсутствия или недостаточной точности имеющихся технических средств оценки таких воздействий. Поэтому пока эта сфера возмещения экологического вреда остается неурегулированной.