1. Эффективность административно-юрисдикционной
деятельности и пути ее совершенствования
Административная юстиция по определению Кривельской О. представляет собой порядок разрешения споров, возникающих между гражданином и органами государственного управления при реализации полномочий этого органа[1].
В настоящее время в мире сложились две основные системы административной юстиции. Первая, там, где отсутствуют административные суды (Великобритания, США, Австралия, Новая Зеландия, Индия, Канада, Кения, Бельгия, Дания, Норвегия), что не исключает в некоторых странах (Великобритания, США, Австралия, Новая Зеландия) учреждения иных административных юрисдикций, например административных трибуналов. Вторая, там, где административные суды функционируют (Франция, Германия, Италия, Австрия, Люксембург, Финляндия, Швеция, Греция, Испания, Португалия, Болгария, Польша, Чехия и т.д.). В некоторых государствах (Нидерланды, Швейцария, Румыния, Латвия, Ирак, Китай) в структуре обычных судов созданы палаты по административным делам. При этом в Нидерландах часть административных споров рассматривается судами общей юрисдикции, а часть – специализированными квазисудебными учреждениями.
Конституция Российской Федерации заложила перспективы развития административной юстиции в государстве, закрепив положение о том, что решения и действия (или бездействия) органов государственной власти и местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд, при этом судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.
Административная юстиция в том виде, в каком она сложилась к настоящему времени в России, являет собой определенный механизм разрешения административных споров посредством общих и арбитражных судов, а также коллегиальных квазисудебных органов. Под квазисудебными органами в административном праве принято понимать юрисдикционные учреждения, которые действуют в рамках исполнительной власти и разрешают административные споры в как бы судебном порядке[2]. Они не могут называться судом, поскольку являются неотъемлемой частью исполнительной власти и лишь в силу закона или иного нормативно-правового акта наделены правом осуществлять административную юрисдикцию. Юрисдикционные полномочия этих органов не относятся к судебной власти и называются как бы судебными, квазисудебными. Решения квазисудебных органов имеют некоторые признаки судебных решений, но не все. Разрешая административные споры, они не осуществляют правосудия, поскольку правосудие – это функция суда. Юрисдикция квазисудебных коллегиальных органов ограничена разрешением административных споров определенного вида.
В России к такого рода органам относятся:
· Межведомственная комиссия по рассмотрению обращений граждан РФ в связи с ограничением их права на выезд из РФ;
· Высшая патентная палата Российского агентства по патентам и товарным знакам;
· Комиссия для разрешения разногласий Федеральной энергетической комиссии;
· Комиссии по рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства Министерства по антимонопольной политике;
· Городская жилищно-конфликтная комиссия при Правительстве Москвы и т.д.
Административная юстиция в современной России выступает как административно-правовой институт, который:
· включает определенную совокупность правовых норм, принципов и средств, позволяющих частным лицам оспорить неправомерные акты органов исполнительной власти и защитить субъективные права и законные интересы;
· предназначен для разрешения споров, возникающих из отношений «власть-подчинение»;
· функционирует на базе общих и арбитражных судов, осуществляющих административное судопроизводство, и квазисудебных учреждений. В компетенцию общих и арбитражных судов входят вопросы и частного, и публичного права. Им подсудны споры как между частными лицами, так и частных лиц с государственной администрацией;
· предполагает разбирательство административных споров по процессуальным правилам, установленным Законом «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» 1993 г., КоАП РФ, ГПК РСФСР, АПК РФ, а в квазисудебных органах – в соответствии с Положением об их учреждении;
· служит средством судебного и квазисудебного контроля за законностью деятельности государственной администрации;
· разрешает административные споры путем признания незаконности, недействительности (действительности) или отмены оспариваемого административного акта[3].
Административно-юрисдикционная деятельность в собственном смысле слова как деятельность специальных административных судов в России находится в стадии становления. Государственной думой принят к обсуждению проект Закона «О федеральных административных судах в РФ», внесенный на рассмотрение Верховным судом РФ.
Концепция этого закона исходит из принципа внутренней специализации судов общей юрисдикции и относит к федеральным административным судам:
· Судебную коллегию по административным делам Верховного суда РФ;
· федеральные окружные административные суды;
· судебные коллегии по административным делам верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономных округов, которые образуют по мере необходимости;
· федеральные межрайонные административные суды.
К подведомственности административных судов относятся административные дела, связанные исключительно с рассмотрением административных споров. Кроме того, в настоящее время научной общественностью обсуждается проект Кодекса административного судопроизводства.
Наличие судов административной юстиции свидетельствует об определенном уровне развития государства и степени его демократичности. Создавая подобные органы, государство фактически ставит своей целью оградить граждан от произвола своих институтов, представителями которых являются административные органы.
2. Правовая основа, порядок и меры административно-
процессуального пресечения
Административно-пресекательные меры состоят в принудительном прекращении противоправных деяний и предотвращении наступления вредоносных последствий. В качестве мер административного пресечения применяются: требования прекратить противоправные действия, непосредственное физическое воздействие (применение приемов самообороны, резиновых палок, слезоточивого газа, наручников, оружия и т.д.); приостановление лицензий, принудительное лечение, отстранение от управления транспортным средством, запрещение работ, административное задержание, наложение ареста на банковские счета организаций и т.д[4].
Анализ доктрины, нормативных источников и правоприменительной практики подтверждает гипотезу о том, что меры административного принуждения являются наиболее масштабной и разнообразной частью государственного принуждения[5]. Их применение связано преимущественно с деятельностью органов исполнительной власти по предупреждению и пресечению правонарушений, с осуществлением административной юрисдикции. Тенденции и перспективы развития административного принуждения определяются исходя из объективной оценки потребностей использования принудительных средств в защите законных интересов личности, общества, государства. Такая потребность предопределяет выбор вида, объема и направленности использования в целях правоохраны соответствующих принудительных средств.
Административное пресечение по объему применяемых правовых средств, видам и субъектам правоприменения является самым масштабным видом государственного принуждения, оказывающим существенное влияние на состояние правопорядка в стране. Наука административного права в настоящее время не располагает общепризнанным определением понятия административного пресечения. По мнению Тюрина В.А., оно является сложным правовым феноменом и должно рассматриваться с двух позиций: как принудительные меры правоохраны и как совокупность юридических норм, регулирующих их применение[6].
В первом значении меры административного пресечения – это регламентированные нормами административного права средства принудительного воздействия, применяемые уполномоченными на то органами государственной власти (должностными лицами), направленные на прекращение противоправного поведения и иных угроз общественным отношениям, на устранение связанных с ним вредных последствий для личности, общества и государства, а также на создание оптимальных условий для последующего привлечения виновных к ответственности. Социальная ценность этих мер – оказание «скорой правовой помощи» общественным отношениям путем их защиты от непосредственной угрозы.
Во втором значении административное пресечение может быть представлено как совокупность норм, определяющих цели этих правоохранительных средств, основания, субъекты и порядок их применения, а также образующих самостоятельный административно-правовой институт – институт защиты. Его характеризуют: единый объект правового регулирования – обособленная группа принудительных средств защиты общественных отношений от непосредственной угрозы; однотипный способ воздействия на неправомерное поведение – принудительное прекращение противоправных действий; административно-процессуальная форма реализации мер административного пресечения. По объему составляющих норм, количеству и разнообразию нормативных актов институт защиты является одним из наиболее масштабных институтов административного права.
По мнению Богданова предложенный подход к пониманию административного пресечения уточняет и развивает теорию административного права о средствах защиты общественных отношений, позволяет полнее раскрыть сущностную характеристику этих правовых средств и нормативную основу их применения[7].