Функции III Отделения при Николае I
Восстание декабристов стало серьезным потрясением для российской монархии и лично для императора Николая I. Как писал генерал-адъютант царя А.Х. Бенкендорф, направляя ему проект создания нового органа политической полиции: «События 14 декабря и страшный заговор, подготовлявший уже более десяти лет эти события, вполне доказывают ничтожность нашей полиции и необходимость организовать новую полицейскую власть по обдуманному плану, приведенному как можно быстрее в исполнение».[1]
Расследование этого дела велось очень медленно и завершилось казнью через повешение пяти организаторов восстания. Такой исход нарушил непосредственную связь между царем и дворянством и настроил интеллигенцию, в основном выходцев из этого сословия, против самодержавия. Как отмечает Ч. А. Рууд, Николай I обратился к Бенкендорфу, поклоннику Фуше, с тем, чтобы тот подготовил рекомендации, касающиеся организации тайной политической полиции. Император был так доволен результатами, что сделал Бенкендорфа своим главным советником; последний сохранил за собой эту должность вплоть до смерти императора в 1844 г.[2]
В июне 1826 года в составе Собственной Его Императорского величества (СЕИВ) канцелярии создается новое III Отделение, ставшее вскоре известным как орган политической полиции. Ее исполнительной структурой стала жандармерия. Все чиновники Особенной канцелярии министра внутренних дел во главе с ее начальником были переведены в состав III Отделения СЕИВ канцелярии. Таким образом, из компетенции МВД были изъяты функции политической полиции. Главноуправляющим III Отделения был назначен граф Александр Христофорович Бенкендорф, ставший одновременно и шефом жандармов.
Одной из обязанностей Третьего Отделения, которые частично совпадали с обязанностями обычных министерств, было предоставление Императору «донесения о всех делах». Сведения поставляла сеть осведомителей, а затем эти сведения анализировались в самом отделении узким кругом доверенных чиновников. Далее, по примеру Франции, на Третье отделение была возложена ответственность за русский аналог федеральной полиции – элитный корпус жандармов, набиравшихся из армейских офицеров.[3]
Два года спустя, в 1828 г., секретным указом император поручил Третьему отделению осуществлять цензуру и доносить о произведениях, «способствовавших распространению безверия или о тех, в коих чувствовалось уклонение автора от обязанностей верноподданного».[4] Агентам Бенкендорфа также было поручено перехватывать и копировать почтовую корреспонденцию, служебного или личного характера. По его словам, эта практика перлюстрации была постоянной и осуществлялась по всей империи почтовыми служащими, «известными своей дотошностью и усердием».[5]
Одним из наиболее способных подчиненных Бенкендорфа был фон Фок, также поклонник Фуше, который занимался изучением общественного мнения. Повторяя слова Фуше, он предупреждал о том, что печатное слово, столь сильно влияющее на общественное мнение, становится независимой силой в империи. Для формирования общественного мнения фон Фок предложил довольно действенную систему контроля над прессой в сочетании с использованием наемных писателей и журналистов для проведения в печати правительственной точки зрения.[6]
III Отделение было объявлено органом “высшей полиции”. Это означало, что в сферу его задач входят вопросы обеспечения государственной безопасности: сбор сведений о религиозных сектах и расколах, антиправительственных организациях, слежка за иностранцами, борьба с фальшивомонетничеством. К Функциям III Отделения относилось составление для императора ведомостей о “всех без исключения происшествиях, а также статистических сведений “до полиции относящихся”. Последнее, а также то, что жандармские офицеры, относительно независимые от местной администрации, сообщали в III Отделение о всех недостатках в ее деятельности, в том числе в области охраны общественного порядка, породили серьезные трения между МВД и III Отделением.
В указе о создании III Отделения не говорилось о том, что контроль за деятельностью местного административно-полицейского аппарата возлагается на жандармерию, но об этом неоднократно упоминалось в секретных инструкциях жандармским офицерам.[7]
Как отмечает А. Г. Чукарев, более чем полувековое (с 1826 по 1880 гг.) параллельное существование органов руководства политической и общей полицией сопровождалось постоянным соперничеством III Отделения и МВД.[8]
Первое в докладах императору постоянно обращало внимание на недостатки в организации и деятельности полиции, конкретных руководителей полицейских учреждений. Руководство МВД, в свою очередь, при всяком удобном случае стремилось подчеркнуть промахи в деятельности III Отделения. Для “обозрения настоящего положения всех частей управления” и выработки предложений по совершенствованию деятельности государственного механизма был создан специальный Комитет во главе с Председателем Государственного Совета В.П. Кочубеем. Комитет рассмотрел и вопрос об организации управления полицией империи. В ходе обсуждения высказывалось предложение вновь образовать министерство полиции, не получившее, однако, одобрения императора. После этого Комитет предложил передать в ведение МВД руководство жандармерией, а “для соблюдения единства в управлении администрацией и всеми видами полиции и для проверки получаемых известий...” командующего корпусом жандармов, заведующего высшей полицией, присоединить к МВД “в звании товарища министра или ином для него приемлемом”. Данное решение Комитета не было утверждено Николаем I, считавшим, что введение в МВД командира корпуса жандармов, начальника “высшей полиции” невозможно “в силу того, что на него будут возлагаться поручения непосредственно от императора”.[9]
Попытка А.А.Закревского в 1828 году, ставшего в том же году министром внутренних дел, создать секретную политическую полицию в системе вверенного ему учреждения потерпела неудачу, во многом благодаря противодействию со стороны руководства III Отделения личной императорской канцелярии.
Передача в МВД руководства политической полицией, вхождение в него командира корпуса жандармов на правах заместителя министра произошло только в 1880 году после ликвидации III Отделения.
Таким образом в 1828 году МВД состояло из канцелярии министра, совета министра, в который входили руководители департаментов, отделений, департамента государственного хозяйства и публичных зданий, департамента полиции, медицинского департамента и цензурного комитета. К участию в работе совета министра по-прежнему привлекались “сведущие люди”. Для чиновников МВД была введена новая форма - темно-зеленый мундир с черным бархатным воротником. С 1829 года МВД стало вновь издавать свой журнал - “Журнал Министерства внутренних дел”. В нем публиковались официальные документы, распоряжения, сведения о назначениях, награждениях чиновников МВД, а также статистические материалы о состоянии преступности в некоторых губерниях и городах.
В 1832 году надзор за строительством дорог и содержанием казенных зданий был передан из Министерства внутренних дел в созданное Главное управление путей сообщений и публичных зданий.
Основным структурным подразделением МВД являлся Департамент полиции. В его функции входили вопросы определения штатной численности и формирования полицейских органов в городах и в сельской местности, а главное, контроль за их деятельностью, особенно за расходованием денежных средств, отпущенных на полицию.
Контрольные функции МВД по отношению к местным полицейским органам были значительно расширены, следствием чего стало увеличение числа входящих и исходящих документов в МВД более чем в три раза. Помимо периодических ведомостей и отчетов из каждой губернии в министерство в год в среднем поступало около 130 срочных донесений, и многие из них требовали такого же срочного ответа. Если раньше основным источником, на основании которого министерство судило о состоянии дел на местах, был отчет губернатора, в котором имелся специальный раздел, посвященный полиции, то с 30-х годов начинает расширяться практика служебных командировок чиновников МВД с целью ознакомления с деятельностью органов городской и сельской полиции. Среди служащих министерства внутренних дел увеличивается число так называемых “чиновников для особых поручений”, проводивших значительную часть времени в командировках.
Для управления Департаментом (в отсутствие его руководителя) была введена должность вице-директора. В составе Департамента полиции исполнительной была образована своего рода инспекторская служба: “отделение для обозрения присутственных мест министерства внутренних дел”. Тогда же, справедливо ссылаясь на увеличение объемов работы, министр внутренних дел добился увеличения штатов вверенного ему учреждения и произвел его структурную реорганизацию, сказавшуюся на характере деятельности МВД.
Вместо канцелярии министра был создан Департамент общих дел, куда стекались многочисленные документы из местных административных органов. Одновременно создавалась особенная канцелярия министра внутренних дел, но уже не как орган политической полиции, каким являлось подразделение МВД с аналогичным названием, существовавшее до 1826 года, а как учреждение для ведения секретного делопроизводства, анализа данных негласных ревизий, материалов о злоупотреблениях чиновников полиции. В начале 40-х годов чиновниками для особых поручений МВД были выявлены злоупотребления в полиции Москвы, Петербурга, в ряде других городов. В 1847 году министерство провело ревизию полицейских учреждений в 27-ми – то есть в более чем половине губерний страны – и только в трех из них состояние полиции было признано удовлетворительным.[10]