Настаивая на том, что образовательным отношениям необходим особый правовой режим регулирования, В.М.Сырых вынужден признать, что на практике он применяется недостаточно эффективно и пока еще «не обеспечивает единства нормативно-правового регулирования этих отношений».[ 24, с.45].
На уровне структуры отрасли обнаруживается недооформленность особых правовых институтов образовательного права. Как утверждает В.М.Сырых, образовательное право имеет основной институт, закрепляющий его общеотраслевые принципы и определяющий предмет и задачи отрасли. Важнейшей составной частью образовательного права выступают институты социальной защиты обучающихся. Оно также имеет целый ряд комплексных институтов, возникающих на стыке образовательного права и других отраслей права. Однако, по замечанию самого исследователя, еще не полностью сформирован институт дисциплинарной ответственности, оформление которого способствовало бы преодолению декларативности образовательного законодательства. В.М.Сырых полагает, что разработке данного направления следует уделить особое внимание в процессе совершенствования образовательного законодательства. В частности, «институты юридической ответственности обучающихся и педагогических работников должны быть едиными в своих исходных принципах и могут различаться лишь приемами и способами применения».
На мой взгляд, институтом дисциплинарной ответственности не исчерпывается перечень не до конца сформировавшихся институтов образовательного права. В частности, законодательно не определены права обучающихся и педагогов в образовательном процессе, до сих пор не нашел адекватного правового оформления порядок осуществления различных, прежде всего контрольных процедур в сфере образования и возникающие в процессе их осуществления специфические правомочия сторон и т.д.
В этой связи представляется дискуссионным утверждение В.М.Сырых о том, что все признаки, присущие образовательному праву как самостоятельной отрасли, в настоящее время проявляют себя в ставшей развитой форме. По его же словам, лишь кодификация образовательного законодательства позволит до конца развиться всем основополагающим признакам образовательного права, а также будет способствовать завершению процесса формирования его в качестве самостоятельной правовой отрасли. Принятие Кодекса РФ об образовании обеспечит «системное и целенаправленное регулирование собственно образовательных отношений, приведет к выявлению их дополнительных свойств, признаков, что, в свою очередь, потребует образования новых правовых институтов, уточнения метода правового регулирования, создания единого правового режима общественных отношений в сфере образования».[24, с.45 ]
Тот факт, что формирование новых отраслей права происходит в результате активной правотворческой работы и что кодификация особенно этому способствует, подчеркивали еще советские исследователи.
Однако С.С.Алексеев в этой связи отмечал, что «не следует преувеличивать роль кодифицированных актов», ибо «решающим системообразующим фактором остается предмет правового регулирования, назревшая объективная потребность самостоятельного, обособленного нормативного регулирования» того или иного вида общественных отношений, а также наличие «объективных юридических оснований».[23]
Обоснованной представляется позиция Л.А.Морозовой, которая предлагает строго подходить к градации системы права на отрасли и к оценке новых правообразований в качестве самостоятельных отраслей права. [60, с.35]. По ее мнению, если отсутствует хотя бы один из критериев отраслевой градации, то сложившаяся правовая общность представляет собой «подотрасль или правовой институт, которые еще должны накопить качественные различия и только затем могут быть признаны отраслью». [ 60, с.37]
О.А.Красавчиков также считает, что «если та или другая совокупность норм не обладает объективными признаками самостоятельности, присущими каждой действительной отрасли права, то данную совокупность нет необходимости называть чужим именем. Она представляет собой правовой институт или часть его и найдет свое место непосредственно не в системе права в целом, но в системе соответствующей отрасли».
С одной стороны, хотя утверждение В.М.Сырых о том, что образовательное право в полной мере обладает всеми признаками самостоятельной отрасли права, представляется преждевременным, на сегодняшний день не существует объективных оснований для того, чтобы причислить образовательное право к какой-либо из «полноправных» самостоятельных отраслей правовой системы в качестве подотрасли или правового института. Отделение его от административно-правовой отрасли, по мнению большинства исследователей, является свершившимся фактом. В то же время состояние его таково, что, как отмечает С.В.Куров, ни по своему составу, ни по своей социальной зрелости образовательные отношения не готовы еще для оформления в отдельную отрасль права.
С другой стороны, преобладающий сегодня в науке при рассмотрении образовательных отношений «комплексный подход», является методологически спорным. В частности, при нем не учитывается тот факт, что отношения в сфере образования, несмотря на свою кажущуюся многоликость, объединены общими целями и задачами и в силу этого не могут рассматриваться разрозненно. Соответственно нормы различных отраслей права, входя в систему норм, регулирующих отношения в сфере образования, становятся частью этой системы и должны выполнять общие системные функции.
На мой взгляд, сегодня имеются серьезные основания полагать, что назрела объективная потребность самостоятельного правового регулирования образовательных отношений. Об этом, в частности, свидетельствует наличие особых правовых статусов участников образовательных отношений.
Так, С.С.Алексеев, исходя из общих закономерностей теории права, констатирует: «До тех пор, пока правовые принципы, отдельные приемы регулирования и другие юридические особенности не привели к появлению нового юридического статуса, т.е. не изменили общего юридического положения субъектов, нет и «нового качества» — самостоятельной основной отрасли», ибо именно правовой статус является «главной чертой особого метода правового регулирования».[23, с.228 ]. Поскольку имеются основания утверждать, что все участники образовательных правоотношений обладают специфическим правовым статусом в образовании, то вполне правомерно ставить вопрос о формировании новой самостоятельной правовой отрасли.
Это теоретическое положение поддерживается Т.Н.Матюшевой, подробно изучившей образовательно-правовой статус граждан РФ. [59, с.42 ]. К сходному выводу приходит В.М.Сырых, который убедительно доказал целесообразность применения специфического метода и установления особого режима правового регулирования образовательных отношений, обладающих выраженной спецификой. С учетом этого один из основных вопросов, который стоит перед современными исследователями образовательного права, заключается в том, в какой мере к настоящему времени оно сформировалось как специализированная правовая отрасль и каковы перспективы его развития.
Очевидно, что развитие образования и перспективы образовательного законодательства в значительной степени зависят от приоритетов образовательной политики государства, от той роли, которую государство готово играть в образовании. Сохранение принципа приоритетности, развитие нормативных правовых основ образования в направлении более полного урегулирования складывающихся отношений, окончательное формирование и развитие правовых институтов и специфического образовательно-правового статуса субъектов образовательных отношений создает объективные предпосылки дальнейшего развития образовательного законодательства и оформления образовательного права в самостоятельную отрасль.
В то же время следует признать, что принятие Федерального закона «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации…» от 22.08.2004 №122-ФЗ [12] (далее — 122-ФЗ), внесшего существенные изменения в Закон РФ «Об образовании» и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», может существенно замедлить процесс развития образовательного права в самостоятельную отрасль системы права. В первую очередь это связано с фактической отменой законодательного закрепления приоритетности образования (ст. 40 Закона), а также особых правовых режимов (льготного налогообложения, особого подхода к пониманию предпринимательской деятельности (реинвестирование в образовательный процесс), социальных льгот для педагогических работников и особого режима оплаты их труда). В результате образовательное учреждение как субъект образовательных правоотношений утрачивает ряд специфических черт своего правового статуса. То же самое можно сказать и о правовом статусе педагогических работников. Тем не менее в силу функциональных свойств системы образования по-прежнему возможно вести речь о специфическом правовом статусе субъектов образовательных правоотношений, что свидетельствует о сохранении в России актуальности вопроса о формировании самостоятельной правовой отрасли.
Показательно, что вопрос об обособлении образовательного права не стоит на повестке дня европейских исследователей. Вероятно, это связано с тем, что образование в либеральном понимании выступает как область действий и ответственности самого гражданина и требует государственного регулирования только в части обеспечения реализации его конституционных прав и свобод, то есть совершения уполномоченными органами государства действий, регулируемых нормами конституционного и административного права.