ЮРИДИЧЕСКАЯ СИЛА ИНСТРУКЦИЙ ЦЕНТРАЛЬНОЙ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ КОМИССИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ИХ МЕСТО В ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ
В механизме Российского государства особая роль отводится Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (далее - Центризбирком, ЦИК). Как властный орган Центризбирком издает определенные виды правовых актов - инструкции, постановления, регламенты, разъяснения и др. Одним из наиболее важных видов актов Центральной избирательной комиссии являются инструкции.
Их соотношение с другими нормативными актами правовой системы России закреплено в законодательстве специфической формулировкой. Так, в ч. 13 ст. 21 обновленной редакции Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" закреплено следующее: "Центральная избирательная комиссия Российской Федерации в пределах своей компетенции вправе издавать инструкции по вопросам единообразного применения настоящего Федерального закона, обязательные для исполнения".
Право на издание инструкций по вопросам единообразного применения определенного федерального закона, а соответственно, и небольшой группы связанных с ним других федеральных законов (в соответствии с ч. 1 и 14 ст. 21) по вопросам, регулирующим узкую предметную сферу избирательных прав и права на участие в референдуме граждан России, указывает на наличие жестких связей между конкретной группой федеральных законов и инструкциями ЦИК. Это свидетельствует о следующих юридических свойствах инструкций Центризбиркома.
1. В соответствии с процитированной законодательной формулировкой инструкции ЦИК, с одной стороны, могут содержать ненормативные предписания, поскольку право на издание правил по единообразному применению нормативного правового акта связано с одним из аспектов интерпретационной деятельности . С другой стороны, инструкция является едва ли не единственным видом правовых актов, который практически всегда содержит предписания нормативного характера. Авторы одного из авторитетных комментариев к рассматриваемому Закону также считают, что ч. 13 ст. 21 наделяет ЦИК правом нормотворческой деятельности по вопросам единообразного применения федерального законодательства о выборах . Для того, чтобы понять характер нормотворческой деятельности Центризбиркома, необходимо обратиться к самим инструкциям ЦИК.
Содержащиеся в инструкциях Центризбиркома предписания закрепляют в основном процедуры организационного характера (формы официальных документов, порядок их рассмотрения в избирательных комиссиях и т.п.), нормативы технического характера (стандарты оборудования и т.д.). Таким образом, в инструкциях Центризбиркома могут содержаться нормативные предписания, регулирующие организационно-процедурные и технико-юридические вопросы, которые по объективным причинам не урегулированы в федеральном законе и потому нуждаются в подзаконном (вторичном) регулировании общественных отношений, так как в законе по определению регулируются только наиболее важные вопросы для общества и государства.
Право на издание Центризбиркомом инструкций по единообразному применению федеральных законов корреспондирует правотворческим полномочиям этого органа, напрямую закрепленным в Федеральном законе. Так, из двадцати трех полномочий Центризбиркома, указанных в ч. 9 ст. 21, шестнадцать являются правотворческими. Так, в п. "б" указывается, что ЦИК организует разработку нормативов технологического оборудования, необходимого для участковых комиссий, утверждает указанные нормативы, а в п. "г" за Центризбиркомом закреплена обязанность осуществлять меры по организации единого порядка распределения эфирного времени и печатной площади между зарегистрированными кандидатами.
Следует отдать должное: Центральная избирательная комиссия достаточно широко использует предоставленные ей Федеральным законом правотворческие полномочия, принимая различные виды актов нормативного характера, в том числе инструкции. Поэтому данный орган является не столько "правоприменительным органом" , сколько органом, сочетающим полномочия и правотворческого, и правоприменительного органа. Причем реализацию полномочий ЦИК по изданию правил единообразного применения законодательных предписаний нельзя назвать собственно правотворческой деятельностью, так как подобного рода правила могут и не содержать правовых норм, но и нельзя назвать ее собственно интерпретационной деятельностью, поскольку толкование законов связано с изданием правил по единообразному и пониманию, и применению законодательных норм. В данном случае мы имеем дело только с правилами по единообразному применению законодательных предписаний. К тому же для принятия акта официального разъяснения, содержащего правила по единообразному пониманию и применению норм федерального закона, необходима уже совсем другая форма акта. В соответствии с решением Конституционного Суда РФ таким актом может быть только федеральный закон.
Отсюда двойственный характер инструкций Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, в которых могут содержаться как ненормативные предписания, так и нормативные предписания организационно-процедурного и технико-юридического характера.
2. Возникает закономерный вопрос: если в инструкциях ЦИК могут содержаться как нормативные, так и ненормативные предписания, к тому же еще неизвестно, в каком пропорциональном соотношении, можно ли их вообще относить к нормативным правовым актам? В отечественной доктрине утвердилась точка зрения о том, что наличие в правовом акте хотя бы одной нормы права наряду с предписаниями иного характера позволяет относить данный акт к нормативному правовому акту, поскольку это "не лишает его свойств источников права" .
Необходимость в отнесении данной категории актов к нормативным обусловлена еще и тем, что такие акты, в том числе инструкции ЦИК, должны учитываться при издании новых нормативных правовых актов, при составлении перечня актов, утративших юридическую силу, при составлении хронологических и систематических собраний законодательства, при определении того, какие из разрозненных некодифицированных норм действуют в настоящее время, какие виды отношений урегулированы ими. Несмотря на то, что акты Центризбиркома могут содержать технико-юридические нормы, такие акты также следует признать в качестве одной из разновидностей нормативных правовых актов. Специфика данной группы нормативных правовых актов Центризбиркома, содержащих технико-юридические нормы, состоит в том, что они устанавливают обязательные требования не к поведению участников регулируемых общественных отношений, а "обязательные требования к определенным процессам и объектам" .
Таким образом, если в инструкции Центризбиркома содержится хотя бы одна правовая норма, вне зависимости от того, какой вопрос она регулирует, данный акт следует все-таки относить к нормативному правовому акту как составному элементу правовой системы Российской Федерации. Следует заметить, что нормативный характер инструкций ЦИК определен и в Регламенте Центральной избирательной комиссии Российской Федерации , в ст. 31 которого закреплена обязанность ЦИК решать вопрос "об утверждении инструкций, иных нормативных актов" исключительно на своих заседаниях. Из процитированной формулировки следует, что инструкция относится к разновидности нормативных правовых актов, издаваемых ЦИК. Целый ряд ученых также акцентирует внимание на нормативном характере инструкций Центризбиркома .
3. Рамки регулирования строго определенной группы общественных отношений инструкциями ЦИК не предусматривают установление новых прав и обязанностей для субъектов данного вида правоотношений в соответствии с рассматриваемой законодательной формулировкой. Это еще раз указывает на, безусловно, подзаконный характер инструкций Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.
4. Центризбирком может издавать инструкции только после принятия и введения в действие соответствующего федерального закона. Издание инструкций ЦИК на "пустом месте", то есть по вопросам, не нашедшим законодательного регулирования, фактически напрямую запрещено Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".
Таким образом, правотворческие полномочия ЦИК по изданию инструкций определенным образом сужены и ограничены, а предметная сфера инструкций ЦИК не может выходить за предметные рамки соответствующих законов. Они могут быть изданы только по тем вопросам, которые хотя бы в общем виде, но уже урегулированы федеральным законом, и не могут быть реализованы без соответствующего уточнения. При этом ЦИК может использовать в своих инструкциях такие формы конкретизации законодательных предписаний, как воспроизведение, детализация, собственно конкретизация, а также собственно форму развития законодательных предписаний. А вот использование таких форм развития законодательных предписаний, как дополнение и изъятие из общего правила, будет выходить за рамки правотворческих полномочий ЦИК по изданию инструкций, поскольку при использовании данных форм развития законодательных предписаний могут устанавливаться новые права и обязанности для субъектов права.
5. В заключительной части процитированной ранее ч. 13 ст. 21 Федерального закона говорится о том, что инструкции ЦИК обязательны для исполнения. Однако в данной формулировке не закреплено, какие именно органы обязаны их исполнять. Соответственно остается неурегулированным вопрос о том, акты каких конкретно органов будут подчинены инструкциям Центризбиркома. Таким образом, место инструкций Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в сложившейся иерархии нормативных правовых актов напрямую не закреплено в Федеральном законе, а потому нуждается в дополнительном уточнении.